Глава 5. Понятие и система субъектов административного права
75
и соответствующие ей полномочия одновременно отражают его право- и дееспособность как субъекта административного права.
Для органов управления способность участвовать в администра- тивно-правовых отношениях фактически является их прямой юри- дической обязанностью, ибо она есть основное средство реализации компетенции, а следовательно, и правоспособности. Аналогично решается вопрос об административной дееспособности должностных лиц государственных организаций. Однако существенная особен- ность последнего случая выражается в том, что административная дееспособность реализуется не самой организацией, а ее администра- цией, т. е. органом управления.
В качестве субъектов административного права можно рассматри- вать российское государство, субъекты Федерации, государственные и негосударственные организации. В такой роли они являются носи- телями административной правоспособности. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управле- ния в отличие от граждан, сочетающих в себе оба эти юридические качества.
Это означает, что субъектом административно-правовых отно- шений является, например, не республика, не край или область, не завод, не партия и т. п., а их органы управления.
Характерные для гражданско-правового регулирования обязан- ности и права предоставляются в соответствии с действующим законо- дательством предприятию (в его разновидностях) как юридическому лицу. Соответственно администрация предприятия субъектом граж- данской правоспособности не является. Однако именно она реализует его гражданско-правовую дееспособность. Такое специфическое со- отношение административной и гражданской право- и дееспособ- ности объясняется прежде всего тем, что предприятие не является государственным органом, тем более — органом государственного управления. Потому оно и не наделено управленческой компетен- цией, составляющей основу административно-правового статуса.
Оно и не может в силу этого быть непосредственным участником административно-правовых отношений, хотя является субъектом административного права. В равной мере с подобных позиций могут быть охарактеризованы и различного рода коммерческие структуры.
Единственный их отличительный признак — административная право- и дееспособность — возникает с момента их государственной регистрации. Этот момент важен и для определения статуса обще-
76
Раздел II. Субъекты административного права ственных объединений как субъектов административного права и ад- министративно-правовых отношений.
Иногда административная право- и дееспособность не совпадают, что характерно для административно-правового статуса граждан как субъектов административного права и участников административ- но-правовых отношений: правоспособность возникает с момента рождения, а дееспособность, как правило, с 16 лет.
§ 2. Система субъектов административного права
Субъекты административного права могут быть индивидуальными
и коллективными.
К числу индивидуальных субъектов относятся граждане Рос- сийской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.
Специфическими индивидуальными субъектами являются государ- ственные служащие, должностные лица. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуально, они, тем не менее, фактически являются официальными представителями того или иного органа исполнительной власти. Это накладывает отпечаток на их правовое положение, отличая от иных индивидуальных субъектов админи- стративного права.
К коллективным субъектам относятся различного рода объедине- ния граждан. В их числе различные по своему назначению и статусу организации — государственные и негосударственные.
Государственные организации как субъекты административного права — органы исполнительной власти (государственного управле- ния); государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т. п.); структурные под- разделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.
Негосударственные организации как субъекты административ- ного права — общественные объединения (партии, союзы, обще- ственные движения и т. п.); трудовые коллективы; органы местного самоуправления; коммерческие структуры; частные организации.
Лица и организации, являющиеся субъектами административного права, могут быть при соблюдении установленных административно- правовыми нормами условий субъектами административно-правовых отношений. В связи с этим закономерен вопрос о соотношении по- нятий «субъект административного права» и «субъект администра- тивно-правовых отношений». Внешне они совпадают, поскольку перечень и тех, и других одинаков. Существенные же различия про-
Глава 5. Понятие и система субъектов административного права
77
легают в плоскости соотношения таких юридических категорий, как административная правоспособность и дееспособность.
§ 3. Права, обязанности и ответственность субъектов
административного права
В теории административного права деление прав и обязанностей, вытекающих из норм административного права, осуществляется по различным критериям.
Так, права и обязанности, субъектов административного права делятся на абсолютные и относительные.
Абсолютными считаются такие права, реализация которых за- висит только от волеизъявления гражданина.
К абсолютным относятся такие права, как право граждан уча- ствовать в управлении государством непосредственно и через своих представителей; право граждан на объединение; право граждан на свободу, личную неприкосновенность и неприкосновенность жилища; право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования; право граждан обращаться (направлять жало- бы) лично, а также направлять коллективные обращения (жалобы) в государственные органы; право на передвижение; право свободно получать, передавать, производить и распространять информацию любыми законными способами; право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) госу- дарственных органов и должностных лиц.
Относительными являются такие права, реализация которых так- же зависит от наличия фактических возможностей для их осуществле- ния. Например, обязанность проходить военную службу по призыву в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» имеют только граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, годные к военной службе по состоянию здоровья и не имеющие освобождения или отсрочки от призыва на военную службу.
Другим критерием деления прав и обязанностей субъектов ад- министративного права является их деление на общие и специальные.
Общие права и обязанности распространяются на все сферы го- сударственного управления. Специальные административные права и обязанности — это права и обязанности граждан в определенной сфере государственного управления, например, в сфере безопасности транспорта.
К административной ответственности гражданин или организа- ция привлекается за совершение административного правонаруше-
78
Раздел II. Субъекты административного права ния, т. е. виновного действия или бездействия, за которое Кодексом
Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Государственные служащие в рамках норм административного права также могут привлекаться к дисциплинарной ответственности.
Контрольные вопросы
1. Понятие субъекта административного права.
2. Общая характеристика системы субъектов административного права.
3. Права субъектов административного права.
4. Обязанности и ответственность субъектов административного права.
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой.
М.: Норма, 2005.
Фролов Г. И.
Исполнительная власть: организация и взаимодей- ствие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Юр. дом — Юстинформ, 2000.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997.
№ 51. Ст. 5712).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис- полнительных органов государственной власти субъектов российской
Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005);
Кодекс Российской Федерации об административных правона- рушениях (СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1, 2).
Глава 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ
СТАТУС ГРАжДАНИНА
План темы
1. Понятие административно-правового статуса гражданина
Российской Федерации.
2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управ- ления.
3. Административно-правовая защита прав и свобод граждан.
4. Обращения граждан.
5. Особенности административно-правового статуса иностран- ных граждан и лиц без гражданства.
§ 1. Понятие административно-правового статуса гражданина
Российской Федерации
Гражданин выступает в качестве субъекта административного права как участник административно-правовых отношений, имеющий права и обязанности, закрепленные в актах административного за- конодательства. Административные права и обязанности гражданина образуют в своей совокупности его административно-правовой статус.
Нормы административного права, определяющие администра- тивно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обя- занности в государственной и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции), право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митин- ги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ч. 2 ст. 59) и др. Это нормы, определяющие
административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-
трудовой деятельности
, например, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37), право частной собственности, в том числе на землю (ст. 35,
36), причем никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35). Наконец, нормы, определяющие адми- нистративно-правовой статус гражданина в личной или семейной
80
Раздел II. Субъекты административного права сфере, не затрагивающей интересы общества, в частности, право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии. Таким образом, гражданин Российской
Федерации приобретает дополнительные к статусу личности права и обязанности, вытекающие из факта гражданства.
Административно-правовой статус гражданина определяется со- держанием его административной правосубъектности, включающей в себя административную правоспособность и дееспособность.
Гражданин, чтобы стать участником административно-правовых отношений, должен обладать административной правоспособностью, т. е. реальной возможностью иметь субъективные права и выполнять юридические обязанности, установленные административно-право- вой нормой. Административная правоспособность возникает у граж- дан с момента рождения и прекращается со смертью. Она не может быть отчуждена или передана другому лицу, но может быть частично или временно ограничена в случаях, предусмотренных законодатель- ством. Например, Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена возможность временного лишения гражданина права управления транспортным средством за нарушения Правил дорож- ного движения.
Административная дееспособность — способность гражданина своими действиями приобретать административные права и выпол- нять возложенные на него административным законодательством обязанности. Административная дееспособность частично наступает с 14 лет с момента получения паспорта. С 16 лет гражданин может быть привлечен к административной ответственности. Полной админи- стративной дееспособностью гражданин обладает с 18 лет.
§ 2. Права и обязанности граждан в сфере
государственного управления
Права и обязанности граждан в сфере государственного управле- ния можно объединить в три блока.
Первый охватывает права и обязанности граждан, необходимые им для участия в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также посредством равного доступа к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ). При этом понятие участия в управлении «делами государства» является чрезвычайно широким и, по существу, охватывает все сферы жизни страны. Вместе с тем особенность данной группы прав и обязанностей граждан в го- сударственном управлении состоит в том, что их реализация требует
Глава 6. Административно-правовой статус гражданина
81
прежде всего активного волеизъявления самих граждан как субъектов административного права.
Второй блок прав и обязанностей граждан отличается тем, что для их реализации необходима активная деятельность и как минимум — содействие органов исполнительной власти, должностных лиц органов государственного управления. В самом деле, без поддержки, помощи и соответствующей реакции органов государственного управления граждане не в состоянии реализовать свое право на проведение собра- ний, митингов, демонстраций и других публичных мероприятий (ст. 31
Конституции РФ), право на объединение для защиты своих интересов
(ст. 30), право на обращение лично, а также направлять индивидуаль- ные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), и т. д.
Кроме того, реализация прав и обязанностей граждан в сфере госу- дарственного управления требует от органов исполнительной власти, должностных лиц многообразной функциональной деятельности по их защите, государственной гарантии, созданию условий для практиче- ского осуществления, наконец, просто доброжелательного отношения.
Так, каждый гражданин имеет право на равную защиту закона от какой бы то ни было дискриминации, никто не может быть подвергнут про- извольному аресту, задержанию или изгнанию и т. д. На основе этих нормативных актов обеспечивается защита прав граждан, например, как потребителей в сфере торговли и предоставления услуг, пользователей средствами связи и массовой информации, гарантируются права граж- дан в области образования и здравоохранения, физкультуры и спорта.
Третий блок прав и обязанностей граждан в сфере государ- ственного управления связан с их участием в деятельности органов исполнительной власти, например, в качестве членов научно-тех- нических, экспертно-консультативных, координационных советов, межведомственных и рабочих комиссий, внештатных инспекторов, инструкторов, экспертов и т. п., в составе членов организаций, дей- ствующих целиком на общественных началах, — например добро- вольных народных дружин.
§ 3. Административно-правовая защита прав и свобод граждан
Административно-правовая защита прав и свобод граждан вклю- чает в себя юридические гарантии защиты указанных прав, которые можно разделить на два вида: судебные и внесудебные.