82
Раздел II. Субъекты административного права
Суды, рассматривая уголовные, гражданские, хозяйственные
(арбитражные суды) и другие категории дел, в том или ином виде осуществляют контроль за соблюдением органами исполнитель- ной власти и их должностными лицами прав и свобод граждан, созданием условий для выполнения ими своих обязанностей. Суд и судьи все в большем объеме рассматривают дела, вытекающие из административных правоотношений, административно-правовых споров, возникающих в процессе повседневной деятельности орга- нов государственного управления и должностных лиц позитивного характера, например в связи с решением вопросов о выдаче лицен- зий, разрешений, документов и т. д., а также в связи с совершением административных правонарушений как физическими, так и юри- дическими лицами.
Особое место среди судебных гарантий прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления занимает деятель- ность Конституционного Суда РФ. По жалобам граждан, запросам должностных лиц органов исполнительной власти (например, главы администрации субъекта РФ), законодательных органов (например,
Государственной Думы) он рассматривает дела о проверке конститу- ционности, т. е. о соответствии Конституции РФ конкретных норм
(статей), конкретных правовых актов (законов, указов Президента, правительственных актов и др.), как правило, непосредственно свя- занных с конституционными правами, свободами и обязанностями граждан.
Таким образом, современное законодательство неуклонно расши- ряет возможности и диапазон судебного обжалования нормативных правовых актов и правоприменительных актов органов исполни- тельной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, а следовательно, и защиты прав и свобод граждан.
Внесудебные гарантии
осуществляются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными ли- цами и направлены на обеспечение реализации гражданами их прав, свобод, законных интересов и их защиту, а также на обеспечение ис- полнения гражданами своих обязанностей.
За неисполнение своих обязанностей по реализации и защите прав граждан должностные лица несут ответственность, а акты управле- ния, которые ущемляют права граждан, отменяются.
Одной из важнейших гарантий реализации прав и свобод лич- ности являются механизмы деятельности главы государства — Пре- зидента РФ, который, согласно ст. 80 Конституции, является гарантом прав и свобод граждан. Эту функцию Президент РФ реализует путем
Глава 6. Административно-правовой статус гражданина
83
издания нормативных правовых актов, направленных на защиту лич- ности, а также участвуя в законотворческом процессе.
Указом Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 Совет при Пре- зиденте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека был преобразован в Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, и было утверждено Положение об этом
Совете.
Согласно Положению Совет при Президенте Российской Федера- ции по развитию гражданского общества и правам человека является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях оказания содействия главе государства в ре- ализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования
Президента Российской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества в Россий- ской Федерации, подготовки предложений главе государства по во- просам, входящим в компетенцию Совета.
Важное место в защите прав и свобод граждан занимает Адми- нистрация Президента Российской Федерации, в составе которой находятся управления по обеспечению конституционных прав граж- дан, по работе с обращениями граждан, а также ряд других, в задачи которых входит содействие реализации полномочий Президента РФ как гаранта основных прав и свобод человека.
В соответствии со ст. 114 Конституции меры по обеспечению за- конности, прав и свобод граждан осуществляет Правительство РФ.
Согласно Федеральному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Прави- тельстве РФ) оно обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию соци- ального обеспечения и благотворительности, а также осуществляет иные функции в данной сфере.
Одним из важнейших институтов защиты прав и свобод чело- века в сфере деятельности исполнительной власти в Российской
Федерации, предусмотренным Конституцией, является институт
Уполномоченного по правам человека. Его деятельность регламен- тирована Федеральным конституционным законом от 26 февраля
1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Рос- сийской Федерации».
84
Раздел II. Субъекты административного права
В соответствии с данным Законом должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией. Его полномочия прекращаются с момента прине- сения присяги вновь назначенным Уполномоченным. На должность
Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Рос- сийской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод гражданина, опыт их защиты.
Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ и о правах гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного со- трудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
В сфере исполнительной власти важными являются и процессу- альные механизмы защиты прав и свобод граждан. Осуществление та- кой защиты происходит в определенном процессуально-процедурном порядке, как правило, с вынесением акта применения. В соответствии с законодательством РФ защита прав и свобод граждан осуществля- ется соответствующими государственными органами, для которых характерны свои процессуальные особенности деятельности, в том числе свои механизмы защиты прав и свобод.
Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 в целях обе- спечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Россий- ской Федерации была учреждена должность Уполномоченного при
Президенте Российской Федерации по правам ребенка, который вправе направлять в государственные органы и органы местного самоуправления свои заключения, содержащие рекомендации от- носительно возможных и необходимых мер восстановления прав и интересов детей.
§ 4. Обращения граждан
Одним из важных элементов административно-правового стату- са граждан является их конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33
Конституции РФ).
Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Рос- сийской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской
Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений
Глава 6. Административно-правовой статус гражданина
85
граждан государственными органами, органами местного самоуправ- ления и должностными лицами регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации»
1
. Установленный этим законом порядок рас- смотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных междуна- родным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предло- жение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Данным законом предусмотрены следующие виды обращений граждан:
1) предложение — рекомендация гражданина по совершенствова- нию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности госу- дарственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
2) заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных норматив- ных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
3) жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно.
Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осу- ществляется бесплатно.
При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет следующие права:
1
СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
86
Раздел II. Субъекты административного права
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электрон- ной форме;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в об- ращении вопросов, уведомление о переадресации письменного об- ращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с за- конодательством Российской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения об- ращения.
Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматрива- ющие обращение государственный орган, орган местного самоуправ- ления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.
Письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса руководитель государствен- ного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган
Глава 6. Административно-правовой статус гражданина
87
или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.
Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государствен- ный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. В случае, если в соответствии с указанным запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба воз- вращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соот- ветствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо имеет следующие обязанности по рассмотрению обращений граждан:
1) регистрирует обращение;
2) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение;
3) запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других го- сударственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
4) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
5) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;
6) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного са- моуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Ответ на обращение подписывается руководителем государствен- ного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом и направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указан- ному в обращении.
Личный прием граждан
в государственных органах, органах мест- ного самоуправления проводится их руководителями и уполномочен-
88
Раздел II. Субъекты административного права ными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установ- ленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном об- ращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
§ 5. Особенности административно-правового статуса
иностранных граждан и лиц без гражданства
Правовое положение иностранных граждан на территории Рос- сийской Федерации регулируется Конституцией РФ (ст. 27, 62, 63),
Федеральными законами «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.
1
, «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г.
2
, другими законодательными актами, междуна- родными договорами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Рос- сийской Федерации равными правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции), кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
Административно-правовой статус иностранных граждан (лиц без гражданства) (далее, если не оговорено иное, — иностранный гражданин) на территории РФ определяется Конституцией, законо- дательством РФ. Общие вопросы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации регламентируются Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении ино- странных граждан в Российской Федерации».
Нормами административного права также устанавливается статус различных категорий иностранцев и лиц без гражданства в нашей стране: руководителей иностранных государств, дипломатов, бежен- цев и других категорий пребывающих на территории нашей страны иностранных граждан.
1
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
2
СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
Глава 6. Административно-правовой статус гражданина
89
По своему объему и конкретному содержанию административная правосубъектность иностранных граждан может быть общей, осо- бенной и специальной по тем же критериям и классификационным основаниям, которые указывались при рассмотрении администра- тивно-правового статуса российских граждан.
Общая административная правосубъектность
иностранных граж- дан по своему содержанию близка к праводееспособности граждан
России, за некоторыми изъятиями и ограничениями. В основном же на них распространяются все конституционные права, обязанности и гарантии, установленные для граждан Российской Федерации.
Вместе с тем иностранные граждане, в частности, не могут состоять на государственной и муниципальной службе в России, участвовать в выборах, не могут допускаться к являющимся государственной тайной сведениям, на них не распространяется воинская обязанность российских граждан.
Особенная административная правосубъектность
различных кате- горий иностранных граждан определяется целью, а также длитель- ностью времени их пребывания на территории России (постоянно проживающие, временно пребывающие, проезжающие нашу страну транзитом).
Специальная административная правосубъектность
иностранных граждан выражается в наличии специфических прав и обязанностей у некоторых категорий иностранных граждан, например, у дипломата, у получивших политическое убежище лиц и других.
Документами, удостоверяющими личность иностранного граждани-
на
в Российской Федерации, являются паспорт иностранного граж- данина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.
Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства
в Российской Федерации
, являются:
1) документ, выданный иностранным государством и призна- ваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;
2) разрешение на временное проживание;
3) вид на жительство;
4) иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором РФ в ка- честве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.
90
Раздел II. Субъекты административного права
Согласно законодательству иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установ- ленных федеральным законом и международным договором Рос- сийской Федерации. При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно.
Иностранные граждане в Российской Федерации имеют ряд пра- вовых ограничений, предусмотренных законодательством. Так, они не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Федерации, участвовать в референдуме Российской Федерации и ре- ферендумах ее субъектов.
Иностранный гражданин не имеет права поступать на государ- ственную или муниципальную службу; быть принятым на работу, связанную с обеспечением государственной тайны, заниматься иной деятельностью, запрещенной для иностранных граждан законода- тельством Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» указанным Законом особенности административно-правового статуса иностранных граж- дан и лиц без гражданства включают в себя ряд ограничений их прав и сокращение обязанностей. Так, в частности, они не могут занимать должности в государственных органах и заниматься определенной деятельностью, если законодательством РФ назначение на такие должности и право заниматься такой деятельностью обуславливается гражданством Российской Федерации. Вместе с тем иностранные граждане вправе в соответствии с законодательством РФ поступать на военную службу по контракту.
Согласно данному Закону в Российской Федерации допускается
временное пребывание, временное проживание или постоянное прожива-
ние иностранных граждан
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Россий- ской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы.
Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия визы или указанного срока, если на момент истечения указанных