98
Раздел II. Субъекты административного права областей и т. п. либо по их представлению соответствующими пред- ставительными (законодательными) органами власти.
Таковы наиболее общие черты, совокупность которых позволяет получить необходимое представление об административной право- субъектности органов исполнительной власти (исполнительных ор- ганов) или же органов государственного управления.
Итак, орган исполнительной власти — структурное подразделение
государственно-властного механизма (государственного аппарата),
создаваемое для повседневного функционирования в системе разделения
властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе
управления (регулирования) экономической, социально-культурной и ад-
министративно-политической сферами жизни общества.
§ 2. Виды органов исполнительной власти
Критерии, в соответствии с которыми действующие органы испол- нительной власти могут быть разделены на определенные классифи- кационные группы, различны. Их может быть достаточно много, если принимать во внимание все возможные оттенки характеристики той или иной группы таких органов. Поэтому предлагается наиболее зна- чимая, т. е. имеющая принципиальное значение, их классификация.
1. Исходя из федеративного государственного устройства Рос- сийской Федерации, на первый план выдвигается территориальный масштаб деятельности исполнительных органов. В соответствии с данным критерием из их единой системы выделяются:
а) федеральные органы исполнительной власти;
б) органы исполнительной власти субъектов Федерации.
2. Исходя из установленного порядка образования органов испол-
нительной власти
выделяются:
а) исполнительные органы, формирование которых в соответ- ствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению Российской
Федерации. Имеются в виду федеральные органы исполнительной власти.
б) исполнительные органы, формирование которых в соответ- ствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующих статей респу- бликанских конституций, уставов краев, областей и т. п. отнесено к ведению субъектов Федерации.
3. Органы исполнительной власти можно различать и по харак-
теру компетенции
. С этих позиций выделяются:
а) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга
Глава 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти
99
объектов по основным вопросам их деятельности. Это — Правитель- ство РФ, правительства республик, входящих в состав Российской
Федерации, а также правительства (администрации), созданные в кра- ях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Во многих случаях на региональном уровне ими руководят губернаторы;
б) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, кото- рые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности. Как правило, это — федеральные и респу- бликанские министерства, иные отраслевые исполнительные органы;
в) органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые в порученной им сфере деятельности координируют деятель- ность иных исполнительных органов. Как правило, это — министер- ства и службы, а также аналогичные органы субъектов Федерации;
г) органы исполнительной власти специальной компетенции, ко- торые осуществляют различного рода разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции в различных сферах управлен- ческой деятельности (например, федеральные службы).
4. По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти.
К числу первых относятся правительства, а также администрации субъектов Федерации, если это прямо зафиксировано в их статусе.
5. В качестве критерия классификации исполнительных органов применяется также способ их создания. С таких позиций можно раз- личать:
а) исполнительные органы, образуемые в установленном порядке.
Таких органов большинство как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов (например, образование министерств и иных ис- полнительных органов руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъекта);
б) в отдельных случаях используется способ избрания. Однако он не распространяется на тот или иной исполнительный орган, а относится к тем должностным лицам, которые возглавляют соот- ветствующий исполнительный орган.
6. Разнообразны организационно-правовые формы органов испол- нительной власти:
а) правительства (Российской Федерации, входящих в ее состав республик, городов федерального значения, а также в отдельных краях, областях);
б) министерства (федеральные, региональные);
в) службы (только федеральные);
100
Раздел II. Субъекты административного права г) федеральные агентства (только на федеральном уровне);
д) администрации или мэрии (в субъектах Федерации, не явля- ющихся республиками);
е) департаменты, главные управления, управления, комитеты, от- делы — структурные подразделения органов исполнительной власти либо самостоятельные органы управления в субъектах Федерации.
§ 3. Основные принципы организации и деятельности
органов исполнительной власти
Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов исполнительной власти, предопределяются современными особенностями организации государственной власти Российской
Федерации, закрепленными в Конституции.
Тем не менее, используя конституционную базу в качестве ис- ходной, можно рассмотреть проблему основных принципов орга- низации и деятельности исполнительных органов государственной власти с позиций их соотношения с субъектами иных ветвей единой государственной власти, федерализма, законности, ответственности.
1. Самостоятельность органов исполнительной власти. Осново- полагающее значение для исполнительной власти в ее современном виде имеет то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ она пред- ставляет собой оснащенную необходимыми атрибутами ветвь единой по своей государственно-правовой сути государственной власти. При этом главное, принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей органы исполнительной власти (равно как законодательные и судебные) самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в орга- низационном подчинении у органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, позво- ляющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для других государственных органов недопустимо.
2. Единство системы органов исполнительной власти. Одним из принципов современной организации и деятельности органов ис- полнительной власти является то, что в пределах ведения и полно- мочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов они образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конститу- ции РФ). Из этого вытекает, что система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно
Глава 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти
101
в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным за- коном. На подобной же основе формируется и аппарат федеральной исполнительной власти.
3. Федерализм — принцип организации и деятельности органов исполнительной власти. Его исходные начала были заложены еще
Федеративным договором, а затем нашли закрепление в Конститу- ции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации. Конститу- ционно определен круг вопросов, отнесенных к ведению Российской
Федерации (ст. 71 Конституции РФ), включающий установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. Одновременно были определены предметы ведения, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), включающие, в частности, установление общих принципов организации системы органов испол- нительной власти. Вне названных пределов субъекты Федерации обла- дают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).
Субъекты Федерации в своих конституциях и уставах закрепили предметы ведения, относящиеся к их собственной компетенции, в числе которых определение системы органов исполнительной вла- сти, порядка их организации и деятельности.
Принцип федерализма выражается также и в том, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных норма- тивных правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Феде- рации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации по со- глашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. На территории субъектов могут создаваться территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Взаимоотношения с ними осущест- вляются на основе сотрудничества и координации действий.
Споры по вопросам совместного ведения между органами испол- нительной власти субъектов Федерации и соответствующими органа- ми Российской Федерации разрешаются посредством согласительных процедур, а при недостижении согласия — в судебном порядке.
102
Раздел II. Субъекты административного права
Для современного федерализма существенное значение имеет
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах ор- ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
1
В ведении Российской Федерации находится принятие федераль- ных законов и осуществление контроля за их соблюдением. Очевидно, что в данном случае подразумевается деятельность по исполнению этих законов, а также контрольная деятельность, т. е. то, что фактиче- ски составляет содержание процесса реализации исполнительной вла- сти. Далее, в ведении Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны.
4. Законность — один из ведущих принципов организации и де- ятельности органов исполнительной власти. Свои исходные начала он берет из Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Федерации и их законодательства (см., например, ст. 15, 76 Конституции РФ).
5. Для организации и деятельности органов исполнительной власти существенное значение имеет также принцип экономичности.
6. В настоящее время ранее стоящий во главе угла принцип со-
четания централизации и децентрализации
может быть понят через содержание принципа федерализма.
7. Учет особенностей управляемых объектов — принцип управле- ния, учитывающий современные особенности сферы государствен- ного управления, в которой наряду с государственными объектами функционирует множество негосударственных, в основном ком- мерческих, структур, включая частные. На этой основе в механизме реализации исполнительной власти происходит отбор различных методов управляющего воздействия (ограничение средств прямого управления, развитие начал государственного регулирования и т. п.).
8. Гласность предполагает широкое обнародование через сред- ства массовой информации процесса и результатов работы органов исполнительной власти.
9. Ответственность как принцип государственного управления предусматривает уголовную, административную, дисциплинарную и материальную ответственность должностных лиц и гражданско- правовую ответственность государственных органов за нарушения норм законодательства.
1
СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
Глава 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти
103
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 39