Глава 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти
109
атов Председателя Правительства и заместителя Председателя Пра- вительства и руководителя Аппарата Правительства.
§ 6. Федеральные органы исполнительной власти:
их система и структура
В Конституции закреплены понятия системы и структуры феде- ральных органов исполнительной власти. Так, п. «г» ст. 71 Конститу- ции устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, ис- полнительной и судебной власти, порядка их организации и дея- тельности; формирование федеральных органов государственной власти. Однако о структуре федеральных органов исполнительной власти в Конституции упоминается только в связи с назначением
Председателя Правительства РФ. Согласно ч. 1 ст. 112 Конституции
Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Как же соотносятся понятия «система» и «структура» федераль- ных органов исполнительной власти? Эти понятия соподчинены.
Система свое содержание раскрывает через структуру составляющих ее организационных и функциональных элементов. Система есть ре- зультат объединения структурных образующих ее единиц в единстве и целостности. Понятие «структура» означает строение, внутреннее устройство каждого звена системы.
В систему федеральных органов исполнительной властивходят ми- нистерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Закона о Правитель- стве РФ, других федеральных законов и указов Президента РФ.
В марте 2004 г. в Российской Федерации началась широкомасштаб- ная административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Первым нормативным правовым актом, положившим начало административной реформе, стал Указ Прези- дента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В этом Указе были определены направления реализации реформы, установлены основные термины и понятия, по-новому определяющие деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Так, согласно этому Указа в систему федеральных органов исполни-
тельной власти
включены три звена (ранее их было восемь):
— федеральное министерство;
110
Раздел II. Субъекты административного права
— федеральная служба;
— федеральное агентство.
Согласно данному Указу созданная в настоящее время система государственного управления в Российской Федерации строится на
следующих принципах
:
— в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, службы и агентства;
— предусматривается четкое и строгое разделение функций ука- занных федеральных органов исполнительной власти;
— каждый федеральный орган исполнительной власти осущест- вляет строго определенные функции, установленные актами Прези- дента РФ и Правительства РФ (нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по контролю и над- зору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг);
федеральное министерство осуществляет координацию и кон- троль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. Федеральные министры вправе давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руко- водителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.
В ряде областей, определенных Президентом РФ, указанные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление самостоятельно и не подведомственны федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ).
Весьма важно отметить и то, что в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом
Президента РФ от 20.05.2004 № 649, предусматривается две группы
федеральных органов исполнительной власти
:
— объединенных подведомственностью соответствующим фе- деральным министерством и осуществляющих государственное управление в соответствующей области (например, Министерство финансов Российской Федерации и подведомственные ему Федераль- ная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство (федеральная служба);
— самостоятельных и не подведомственных федеральным ми- нистерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ,
Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Феде- ральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам и ряд других).
Глава 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти
111
В связи с этим Президент РФ и Правительство РФ напрямую осуществляют руководство федеральными органами исполнитель- ной власти, неподведомственными федеральным министерствам, и через федеральных министров — деятельностью федеральных органов исполнительной власти, подведомственных федеральным министерствам.
Правовое положение федеральных органов исполнительной власти
характеризуется следующими основными чертами (функциями):
федеральное министерство
:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осу- ществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами
Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федераль- ное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);
б) на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президен- та РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключи- тельно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Эти ограничения функций министерства не распространяются на функции по управлению имуществом, закрепленным за министер- ством на праве оперативного управления, решению кадровых вопро- сов, а также вопросов организации деятельности министерства и его структурных подразделений;
г) осуществляет координацию и контроль деятельности нахо- дящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральное министерство вносит в Правительство РФ по представ- лению руководителей подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств проекты положений о них, предложе- ния о предельной численности и фонде оплаты труда работников в них подведомственных федеральных органов исполнительной власти, вносит в Министерство финансов РФ предложения по формирова- нию федерального бюджета и финансированию подведомственных федеральных органов исполнительной власти;
112
Раздел II. Субъекты административного права д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов;
федеральная служба
:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осу- ществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федераль- ной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные право- вые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президен- та РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федераль- ного министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Прави- тельства РФ;
в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавли- ваемых указами Президента РФ или постановлениями Правитель- ства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление госу- дарственным имуществом и оказание платных услуг;
федеральное агентство
:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные право- вые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений
Президента РФ, Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федераль- ного агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно
Президенту РФ;
в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и над- зору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства.
Глава 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти
113
Таким образом, созданная в настоящее время система государ- ственного управления предусматривает разделение в соответствующей
области деятельности функций и полномочий
федерального министер- ства и других федеральных органов исполнительной власти. Правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их функций и полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия фе- деральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, определяются их регламен- тами. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов ис- полнительной власти утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30.
Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти определяются Конституцией (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе — Законом о Правительстве РФ и указом Президента РФ, ко- торым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов. Понятие
структуры федеральных органов исполнительной власти
содержится в ст. 112 Конституции. Из этой статьи следует, что содержащееся в ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему феде- ральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реали- зацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий.
Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается
Президентом РФ.
Структура федеральных органов исполнительной власти
утвержде- на Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и вклю- чает в себя три основных блока.
В первый блок
входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
Во второй блок
входят федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. Руководство данными федеральными службами и федеральными агентствами Правительство РФ осуществляет через федеральные министерства, которым они подведомственны.
114
Раздел II. Субъекты административного права
В третий блок
входят федеральные службы и федеральные агент- ства, руководство которыми осуществляет непосредственно Прави- тельство РФ.
Особенностью данной структуры органов исполнительной власти
, отличающей ее от ранее существовавшей как в Российской Федерации, так и в СССР, является то, что большинство федеральных органов ис- полнительной власти соподчинены и подведомственны по областям государственного управления соответствующим министерствам.
Например, федеральные органы исполнительной власти, осуществля- ющие государственное управление в области обороны (Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экс- портному контролю и Федеральное агентство специального строи- тельства), подведомственны Министерству обороны РФ.
Структура включает в себя следующие федеральные органы ис- полнительной власти; она утверждена Указом Президента РФ от
21 мая 2012 г. № 636:
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент
Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства,
подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обо-
роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Го- сударств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по между- народному гуманитарному сотрудничеству
Министерство обороны Российской Федерации
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, спе- циальной техники и материальных средств
Федеральное агентство специального строительства
Министерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная служба судебных приставов
Глава 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти
115
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации
Служба внешней разведки Российской Федерации
Федеральная служба безопасности Российской Федерации
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за обо- ротом наркотиков
Федеральная служба охраны Российской Федерации
Федеральная служба по финансовому мониторингу
Главное управление специальных программ Президента Российской
Федерации
Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное
агентство)
II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых
осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные
службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным
министерствам
Министерство здравоохранения Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения
Федеральное медико-биологическое агентство
Министерство культуры Российской Федерации
Федеральное архивное агентство
Федеральное агентство по туризму
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
Федеральное агентство по делам молодежи
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру- жающей среды
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Федеральное агентство водных ресурсов
Федеральное агентство лесного хозяйства
Федеральное агентство по недропользованию
Министерство промышленности и торговли Российской Федерации
Федеральное агентство по техническому регулированию и ме- трологии