§ 4. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти
Президент РФ согласно Конституции не является главой испол- нительной власти. Тем не менее, Конституция РФ наделяет Прези- дента рядом полномочий, непосредственно связанных с организацией и функционированием исполнительной власти. Так, с согласия Го- сударственной Думы он назначает Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства; представляет Госу- дарственной Думе кандидатуру для назначения на должность Пред- седателя Центрального банка РФ; по предложению Председателя
Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т. е. лиц, активно участвующих в обеспечении за- конности в сфере исполнительной власти; формирует и возглавляет
Совет Безопасности РФ; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает от должности полномочных представителей
Президента; назначает и отзывает дипломатических представителей
Российской Федерации в иностранных государствах и международ- ных организациях (ст. 83 Конституции).
Президент по представлению Председателя Правительства ут- верждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения.
Согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О Пра- вительстве Российской Федерации» осуществляет руководство ря- дом федеральных органов исполнительной власти. Так, Президент
Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными законами, федераль- ными законами руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает положе- ния о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный
Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.
Президент РФ назначает и освобождает высшее командование
Вооруженных Сил Российской Федерации; утверждает военную доктрину Российской Федерации; а также осуществляет ряд других
104
Раздел II. Субъекты административного права функций в соответствии с Федеральным законом «Об обороне», дру- гими законодательными и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации в данной сфере.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосред- ственной угрозы агрессии Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. При обстоятель- ствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит повсеместно либо в отдельных местностях чрезвычайное положение.
Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти ее субъ- ектов, а также между органами государственной власти субъектов
Федерации
По вопросам своей компетенции Президент Российской Федера- ции издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президентские правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следует подчеркнуть, что большинство указов Президента посвящено различным сторонам организации и деятельности ис- полнительных органов государственной власти, т. е. имеет управ- ленческую направленность и содержит преимущественно нормы административного права. Это, например, указы о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.
Президент вправе приостановить действие акта высшего долж- ностного лица субъекта Федерации в случае его противоречия Кон- ституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам
Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и граж- данина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Указом Президента РФ «О Государственном совете Российской
Федерации» от 1 сентября 2000 г. создан совещательный орган, чле- нами которого являются по должности высшие должностные лица
(руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации
1
Все эти решения способствуют возрастанию роли Президента РФ как высшего должностного лица государства в реализации исполни- тельной власти в стране.
Особую роль в организации работы Президента РФ играет сфор- мированная им Администрация Президента Российской Федерации, которая представляет собой совокупность различного рода подразде-
1
СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.
Глава 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти
105
лений, цель которых — обеспечение деятельности Президента и созда- ние условий для реализации возложенных на него Конституцией РФ полномочий. Соответственно в их задачи входят организация под- готовки законопроектов для внесения их Президентом в порядке за- конодательной инициативы в Государственную Думу; осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов (поскольку их подписывает Президент), указов, распоряжений и поручений Пре- зидента и подготовка соответствующих докладов ему о результатах проверок; обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и иными общественными объединениями и т. п.
Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности
Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»
1
В соответствии с этим законом Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим под- готовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного стро- ительства, оборонного производства, военно-технического сотруд- ничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Рос- сийской Федерации, а также по вопросам международного сотруд- ничества в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности формируется и возглавляется Президентом Российской Федерации.
В целях реализации задач и функций Совета Безопасности Президен- том Российской Федерации могут создаваться рабочие органы Совета
Безопасности и аппарат Совета Безопасности.
§ 5. Правительство Российской Федерации — высший
исполнительный орган государственной власти РФ
Правительство является высшим исполнительным органом го- сударственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные консти- туционные законы, федеральные законы и нормативные указы Пре- зидента РФ. Федеральный конституционный закон «О Правительстве
Российской Федерации» был принят 17 декабря 1997 г.
2 1
СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
2
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
106
Раздел II. Субъекты административного права
Правительство — коллегиальный орган, состоящий из Председате- ля, заместителей Председателя и федеральных министров. В принципе возможно включение в состав Правительства не только федеральных министров, но и руководителей иных федеральных органов испол- нительной власти (например, статус федерального министра имеет директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации).
Председатель Правительства назначается Президентом РФ с со- гласия Государственной Думы. Его освобождение от должности также осуществляется Президентом по собственной инициативе, по заяв- лению Председателя Правительства об отставке либо в случае невоз- можности исполнения им своих полномочий. Президент уведомляет обе палаты Федерального Собрания об освобождении Председателя
Правительства от должности в день принятия решения. Установлено, что освобождение от должности Председателя одновременно влечет за собой отставку Правительства в целом. До назначения нового Пред- седателя Правительства Президент вправе поручить исполнение его обязанностей на срок до двух месяцев заместителю Председателя.
В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет его заместитель.
Заместители Председателя Правительства и федеральные ми- нистры назначаются на должность и освобождаются от должности
Президентом РФ по предложению Председателя Правительства.
Заместители Председателя Правительства и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке.
Полномочия Правительства широки и многообразны и проявля- ются в различных сферах социально-экономической жизни страны.
Так, в сфере экономики Правительство осуществляет регулирова- ние экономических процессов; обеспечивает единство экономиче- ского пространства и свободу экономической деятельности; прогно- зирует социально-экономическое развитие Российской Федерации; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей и т. п.
В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики
Правительство: обеспечивает проведение единой политики в на- званной сфере; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; разрабатывает и регулирует налоговую политику; обеспечивает совершенствование банковской системы; осуществляет валютное регулирование и валют- ный контроль; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен и т. п.
Глава 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти
107
В социальной сфере Правительство: обеспечивает проведение еди- ной государственной социальной политики; разрабатывает програм- мы сокращения и ликвидации безработицы и бедности, обеспечивает их реализацию; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т. п.
В сфере образования, науки, культуры Правительство: разрабаты- вает и осуществляет проведение единой государственной политики в области образования, меры государственной поддержки развития науки и культуры и т. п.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правитель- ство: организует деятельность по охране и рациональному использо- ванию природных ресурсов, регулированию природопользования; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий и ликвидации их последствий и т. п.
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы
с преступностью
Правительство: участвует в разработке и реализа- ции государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по охране собственности, общественного порядка, по борьбе с общественно опасными явлениями и т. п.
В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Пра- вительство: осуществляет необходимые меры в указанной сфере; организует оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации; принимает меры по охране Государственной границы России; руко- водит гражданской обороной и т. п.
В сфере внешней политики и международных отношений Прави- тельство: обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; осу- ществляет государственное регулирование и государственный кон- троль внешнеэкономической деятельности и т. п.
Особенности деятельности Правительства в условиях военного или чрезвычайного положения определяются федеральными кон- ституционными законами.
Свои широкие полномочия Правительство реализует, в частности, через свои правовые акты.
На основании и во исполнение Конституции РФ, законодательства и нормативных указов Президента Правительство издает постанов- ления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.
При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим
108
Раздел II. Субъекты административного права вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Обе формы правовых актов подписываются Пред- седателем Правительства и обязательны к исполнению в Российской
Федерации. Датой официального опубликования этих актов считается дата первой публикации их текста в одном из официальных изданий
Российской Федерации.
Федеральные министры как члены Правительства наделены полномочиями, которые установлены законодательством и указа- ми Президента для руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Правительство решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых эти вопросы отнесены.
При осуществлении своих полномочий федеральные министры подот- четны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и законодательством к полномочиям Президента РФ, и ему.
Основной организационной формой деятельности Правительства являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Заместитель Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. При невозможности лич- ного участия информируется Председатель Правительства. В заседа- ниях Правительства вправе участвовать руководители Генеральной прокуратуры, Центрального банка, Президент Академии наук РФ и иные лица в соответствии с законодательством либо в порядке, устанавливаемом Правительством. Подготовка и проведение заседа- ний осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства, утвержденным Постановлением Правительства от 1 июня 2004 г.
В Регламенте рассматриваются с необходимой детализацией вопросы формирования плана заседаний Правительства, порядок внесения документов для их рассмотрения на заседаниях, порядок оформления принимаемых решений
1
Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти приня- тых Правительством решений образуется Аппарат Правительства.
Его возглавляет Руководитель Аппарата — в ранге федерального министра. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждено
Постановлением Правительства от 1 июня 2004 г.
2
. Аппарат Прави- тельства состоит из ряда структурных подразделений — департаментов
(например, экономики и финансов, социального развития и охраны окружающей среды, делопроизводства и контроля и др.), секретари-
1
СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
2
Там же.