Глава 10. Административно-правовые формы государственного управления
175
§ 2. Виды административно-правовых форм
государственного управления
Классификация форм управленческой деятельности может про- водиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые.
Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызы- ваемых ими последствий.
Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юри- дические последствия, а потому они в максимальной степени пре- тендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т. е. формами реализации исполни- тельной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это прежде всего правовые акты. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут. Например, это про- ведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т. п., т. е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций
(экспедиция, транспорт, охрана и т. п.).
Административно-правовые формы могут быть классифициро- ваны по ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):
а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т. е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, раз- решительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обе- спечительные действия, лицензирование, санкционирование и т. п.).
Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;
б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (ут- верждение программ социально-экономического развития и т. п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;
в) по направленности: воздействующие на общественные отно- шения в сфере государственного управления (внешняя направлен- ность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата
(внутренняя направленность);
176
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;
д) по адресату: вся система исполнительной власти (государствен- ного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);
е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);
ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые до- говоры);
з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жало- бам граждан);
и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;
к) по отношению к другим субъектам государственной власти: ис- пользуемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;
л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зави- симости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуаль- ные объекты);
м) по юридическому содержанию: предписывающие, запрети- тельные либо дозволительные.
Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (власть не может быть выражена в семина- рах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т. п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления.
§ 3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение
Правовые акты управления являются основной юридической
(административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:
а) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное
Глава 10. Административно-правовые формы государственного управления
177
лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;
б) издается только полномочным субъектом исполнительной вла- сти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;
в) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;
г) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъ- екта, предопределенное началами, характеризующими исполнитель- ную власть в целом;
д) содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;
е) определяет правила должного поведения в сфере государствен- ного управления;
ж) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений
(административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекра- щающим конкретные правовые отношения подобного типа;
з) он подзаконен, т. е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;
и) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполни- тельной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;
к) представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности ис- полнительных органов (должностных лиц). Эти документы (раз- личного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;
л) как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе во- енного управления, в рамках служебных отношений между руководи-
178
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления телем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления;
м) с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюде- нием определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и проч. Общие правила такого рода, к со- жалению, отсутствуют; существуют правила ведомственного харак- тера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам испол- нительной власти (например, они содержатся в Регламенте Прави- тельства РФ, в Положении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);
н) может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;
Таким образом, правовой акт управления есть основанное на за-
коне одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного
субъекта исполнительной власти, направленное на установление адми-
нистративно-правовых норм или возникновение, изменение и прекраще-
ние административно-правовых отношений в целях реализации задач
и функций исполнительной власти.
В таком понимании этот вид юридических актов опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее — между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.
В правовых актах управления решаются многие вопросы дета- лизации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов го- сударственной власти.
Правовые акты управления по масштабности их действия не огра- ничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных от- раслей российского права. В наибольшей степени это касается финан- совых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.
Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитивным харак- тером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упо-
Глава 10. Административно-правовые формы государственного управления
179
рядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не мо- гут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).
§ 4. Виды правовых актов управления
Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного харак- тера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.
Основной критерий их классификации — юридические свойства актов.
В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.
Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся администра- тивно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленче- ские общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имею- щих конкретного, т. е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно- гигиенических правилах и т. п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).
Нормативные акты управления являются наиболее емким вы- ражением процесса реализации исполнительной власти. Это — юри- дические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность — свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управленче- ских нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании.
Такого рода правовыми актами:
а) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т. п.);
180
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления б) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т. е. со- держащиеся в законодательных актах. Например, на основании Фе- дерального конституционного закона «О Правительстве Российской
Федерации» последним был утвержден Регламент Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;
в) определяются типовые правила поведения в сфере государ- ственного управления. Например, таможенные правила, правила при- ватизации государственных и муниципальных предприятий и т. п.;
г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т. п.;
д) определяется организационно-правовой статус звеньев ис- полнительного аппарата, непосредственно подведомственных Пре- зиденту или Правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). На- пример, положения о министерствах и федеральных службах России;
е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возла- гаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Напри- мер, о чрезвычайном положении, о въезде в Российскую Федерацию и выезде из нее;
ж) определяется порядок совершения определенных действий
(процедур) исполнительно-распорядительного характера. Например, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о про- ведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензирова- нии; о порядке подготовки правовых актов и т. п.;
з) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотноше- ниях исполнительных органов различных субъектов Федерации и т. п.;
и) осуществляется охрана установленного в сфере государствен- ного управления порядка отношений. Например, о дисциплинарной и административной ответственности.
Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных админи- стративно-правовых отношений, но сами их не создают.
Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республи- канское, краевое, областное и т. п. значение, т. е. издаваться ис- полнительными органами всех субъектов Федерации и действовать
Глава 10. Административно-правовые формы государственного управления
181
в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наде- ленными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетен- цией. В специально предусмотренных административно-правовыми нормами случаях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством РФ установлено, что Федераль- ная антимонопольная служба по вопросам своей компетенции вправе принимать постановления, обязательные для исполнения всеми министерствами, другими органами исполнительной власти, орга- низациями независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности. Аналогичную юридическую силу имеют нормативные акты некоторых других исполнительных органов с межотраслевой и отраслевой компетенцией.
Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко вы- раженный правоисполнительный (правоприменительный) характер.
По своему юридическому содержанию это — распорядительные право- вые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (пред- писаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифи- цированы, т. е. являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.
В качестве показательного примера индивидуального административ- но-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении административного правонарушения административ- ного наказания.
Индивидуальные акты распространены в практике государствен- но-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления.
Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административно- го права и исполнительной власти.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм
182
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления ряда других отраслей права (например, финансового, земельного, трудового). Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно- правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Федеральном за- коне «О системе государственной службы Российской Федерации».
Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запре- тов, разрешений и дозволений. В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые предписания, запре- ты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к кон- кретным лицам.
Правовые акты управления могут классифицироваться и по дру- гим основаниям (критериям).
Интерес представляет классификация административно-право- вых актов по их наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, уста- новленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах
(например, в положениях о министерствах).
В настоящее время используются следующие официальные наи- менования правовых актов управления:
1) указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);
2) постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115
Конституции РФ);
3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполни- тельной власти;
4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.
В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т. п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.
К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижесто- ящим исполнительным органам, а также подчиненным управлен-
Глава 10. Административно-правовые формы государственного управления
183
ческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя.
Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобя- зательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т. е. на третьих лиц. Это — правовые акты управления с административной санкцией.
Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяются в Кодексе РФ об административных право- нарушениях. Право на их издание принадлежит органам исполни- тельной власти общей компетенции (правительства, администрации).
Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возмож- ность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это — совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т. п.
Предусмотрено коллегиальное и единоличное принятие управлен- ческих правовых актов. Применительно к актам Правительства РФ принятые соответствующие нормы — это коллегиальное принятие решений. В других же случаях — не всегда. Например, министерство действует на основе единоначалия, а его руководитель несет пер- сональную ответственность за состояние порученной отрасли. Но в министерствах есть коллегии и советы, роль которых в принятии управленческих решений велика.
§ 5. Действие правовых актов управления
Правовые акты управления только тогда выполняют свою слу- жебную роль, когда они действуют, т. е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых издаются (принимаются) ис- полнительными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, либо создание системы администра- тивно-правовых отношений.
Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно — юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли адми- нистративно-правовой формы реализации исполнительной власти