184
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления
(государственного управления). Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него рас- пространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду волеизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающих его волю и интересы. Отсюда вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изме- нения или отмены. Поэтому, как правило, правовой акт приобретает юридическую силу с момента издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, уста- навливается определенный срок вступления его в юридическую силу).
Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. определен порядок опу- бликования и вступления в силу актов Президента и Правитель- ства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальному обязательному опубликованию подлежат все постановления и распоряжения Правительства, кроме актов или их отдельных положений, содержащих государственную тайну. В течение десяти дней после дня подписания они публикуются в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».
Важнейшим условием юридической силы правового акта является его
соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его
юридическому содержанию, так и к порядку принятия (издания).
Сущ- ность этих требований заключается в обеспечении законности право- вых актов управления. Конечно, это общее требование, вытекающее из подзаконности государственно-управленческой деятельности. Оно может быть конкретизировано.
Так, с позиции юридического содержания правовой акт управле- ния должен отвечать следующим основным требованиям:
а) соответствовать Конституции РФ, действующему законода- тельству, нормативным актам Президента РФ;
б) основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов Федерации;
в) учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;
г) издаваться полномочным органом исполнительной власти
(должностным лицом), т. е. в рамках закрепленной за ним компе- тенции;
д) издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания;
Глава 10. Административно-правовые формы государственного управления
185
е) быть юридически обоснованным, так как его содержание со- ставляют властные волеизъявления исполнительного органа (долж- ностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели издания, а также основания и юридические последствия;
ж) акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;
з) акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граж- дан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.
Естественно, что самым значительным требованием, пронизываю- щим содержание каждого из перечисленных, является недопустимость нарушений установленных и гарантированных Конституцией РФ, а также конституциями и уставами субъектов РФ демократических прав и свобод человека и гражданина.
К правовым актам управления могут предъявляться и иные требования, влияющие на их качество. Например, требования опти- мальности, четкого и ясного изложения, соблюдения установленных реквизитов, соблюдение коллегиальности, если таковая официально предусмотрена для издания акта.
Правовые акты управления независимо от их юридического содержания (правило поведения или конкретное предписание) не являются актами законодательного характера, что не умаляет их зна- чения в системе правового регулирования общественных отношений и оправдывает строгие требования, предъявляемые к ним, поскольку от их соблюдения либо несоблюдения прямо зависит юридическая сила этих правовых актов, т. е. их действие.
В связи с изложенным важное значение приобретают следующие два конституционных правила.
Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта
Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации (ст. 76 Конституции РФ).
В иных случаях при наличии противоречий действуют федеральный закон или нормативный акт федерального органа исполнительной власти.
Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применяться, если
186
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15
Конституции РФ).
Определенные требования предъявляются и к порядку издания правовых актов. В их числе, например, необходимость согласования проектов актов с заинтересованными сторонами; соблюдение уста- новленного официально наименования акта; наличие установленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполнители, сроки исполне- ния, контроль за исполнением и т. п.).
Важное значение для механизма действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае акцент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуж- дении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т. п.
Несоблюдение установленных требований к юридическому со- держанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более «мягкого» влияния на его судьбу.
Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение дей- ствия акта (утрата им силы) ввиду принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта.
Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. Действующее законодательство РФ, а также соответствующие административно- правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата правовы- ми актами управления юридической силы возможна лишь в одном случае, а именно — когда данный акт отменяется в установленном порядке. Однако при этом надо учитывать тот факт, что отмена акта возможна по инициативе исполнительного органа (должностного лица), издавшего его, а не в силу того, что в нем обнаружены те или иные отклонения от установленных требований.
Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради дости- жения которых был издан. Налицо — его юридическая ничтожность.
В силу этого в научной литературе выделяют группу ничтожных актов, подлежащих безусловной отмене, ибо в них ничтожно само юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта
Глава 10. Административно-правовые формы государственного управления
187
исполнительной власти. Однако сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выявляется в результате контрольно-прове- рочных действий, т. е. далеко не всегда в момент издания правового акта. Чаще всего в качестве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции данного исполнительного органа (должностного лица). Но некомпетентность, проявленная при этом, чаще всего обнаруживается в дальнейшем, например по протесту прокурора, по жалобе гражданина, по реакции вышестоящего исполнительного органа и т. п.
Поэтому отмена правовых актов является, как правило, резуль- татом оспаривания их юридического содержания. На этой основе и выделяются достаточно отчетливо оспоримые акты. Их оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что юридическое содержание актов дефектно. Признание оспоримых правовых актов управления недействительными, что влечет за собой их отмену, вовсе не является обязательным результатом оспаривания.
Возможны варианты, когда оспаривание бездоказательно, а потому оно на юридическую судьбу данного акта не оказывает никакого воз- действия. Но возможны и иные результаты. В любом случае признание либо непризнание оспоримого правового акта недействительным осуществляется в официальном порядке.
Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления.
1. Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами про- куратуры. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором. По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о назначении административного наказания, либо оставлен без удовлетворения.
2. Обжалование. Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов (долж- ностных лиц). Существует и административный порядок обжалова- ния гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.
Следует учитывать, что как обжалование, так и опротестование ак- тов управления не влекут за собой признания их недействительными.
Законодательством, а также подзаконными административно- правовыми нормами в ряде случаев предусмотрен порядок отмены правовых актов субъектов исполнительной власти либо предусмотре- ны иные варианты воздействия на их юридическую силу. При этом
188
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления не во всех случаях имеет место результат оспаривания. Так, поста- новления и распоряжения Правительства в случае их противоречия
Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены последним (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Правитель- ство РФ вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти субъектов РФ (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты федеральных орга- нов, подведомственных ему. Акты этих органов, подведомственных
Президенту РФ, отменяются последним.
Законодательные (представительные) органы субъектов РФ вправе обратиться к высшему должностному лицу или в органы исполнительной власти субъекта с предложением или о внесении изменений в издаваемые ими правовые акты, либо об их отмене, а также обжаловать их в судебном порядке (включая и Конституци- онный Суд РФ).
Главы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномо- чиями по отмене (или приостановлению) нормативных и иных актов органов исполнительной власти субъектов.
Кроме отмены правовых актов, законодательство и администра- тивно-правовые нормы предусматривают возможность приостанов- ления их действия или исполнения.
Подобного рода юридическая акция не влечет за собой утрату при- остановленным правовым актом юридической силы. Временно, т. е. до определенных выводов по причинам, вызвавшим приостановление, прекращается его действие или исполнение. Затем, уже в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержа- щиеся в нем дефекты, либо отменяется.
Наиболее типичные случаи приостановления действия и испол- нения правовых актов управления следующие.
1. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов ор- ганов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85
Конституции).
2. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нару- шения прав и свобод человека и гражданина.
Глава 10. Административно-правовые формы государственного управления
189
§ 6. Административно-правовой договор
В процессе функционирования исполнительных органов госу- дарственной власти возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объедине- ниями.
Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого определения, так и должного юридического оформления. Можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков ад- министративных договоров.
Очевидно, что исполнительные органы, будучи органами госу- дарственной власти, не исключены из договорного процесса по раз- граничению и передаче полномочий в рамках, например, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и испол- нительных, органов, а также предметы совместного ведения. В первом случае имеется в виду, например, управление федеральной собствен- ностью, а во втором — разграничение государственной собственности.
По взаимной договоренности федеральные и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном уровне требуется предварительное согласие (договорный элемент) республиканских органов. Особенно- стью такого рода отношений является то, что их административно- правовые аспекты сформулированы в рамках государственно-право- вых отношений; реализуются же они в связях между конкретными органами исполнительной власти.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Россий- ской Федерации» предусматривает, что на его заседаниях принима- ются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации, что Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит
Конституции, а также законодательству. Специально подчеркивает- ся, что Правительство осуществляет переданные ему полномочия на основании соответствующих соглашений, которые можно считать правовой формой реализации исполнительной власти.
Примечательно, что во всех приведенных случаях говорится не о собственно административных договорах, а об их косвенном или опосредованном характере. Тем не менее четко вырисовывается от-