190
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления личительный признак рассматриваемых соглашений: в них речь идет о полномочиях по реализации исполнительной власти.
В столь же опосредованной форме элементы административно- правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законода- тельных актов (например, о налогах, об управлении федеральным имуществом). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, предварительное соглаше- ние об условиях поступления на государственную службу).
В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государственных объединений и организаций. При этом контракт содержит не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнитель- ных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций. В силу этого конкретная си- стема заполнения вакантных должностей (государственная служба) требует после достигнутого предварительного соглашения сторон по- следующего одностороннего юридически властного решения полно- мочного исполнительного органа (должностного лица).
Оценивая проблему административно-правовых договоров (со- глашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вы- зывающих возникновение административно-правовых отношений.
Однако они предшествуют собственно юридически властной форме реализации исполнительной власти. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); дости- жение соглашения между различными субъектами государственно- управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта (например, приказа о назначении на ту или иную должность).
Можно говорить о нескольких вариантах подхода к пониманию сути рассматриваемой проблемы.
1. Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых ад- министративно-правовые элементы проявляются частично и наряду
Глава 10. Административно-правовые формы государственного управления
191
с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права.
2. Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосудар- ственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав
(например, контракты по поводу службы), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонтального варианта. Исполни- тельный орган в такого рода соглашениях, тем не менее, в опреде- ленном объеме проявляет себя в качестве государственно-властного субъекта, т. е. он вправе в одностороннем порядке изменить условия договора или даже расторгнуть его, т. е. действовать в «вертикальном» варианте, что, однако, не изменяет саму природу договора, а, скорее, имеет отношение к его реализации.
3. Договоры (соглашения) между различными субъектами испол- нительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это — собственно административно-правовые согла- шения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не под- меняют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управления.
Контрольные вопросы
1. Понятие административно-правовых форм государственного управления. Их значение.
2. Виды административно-правовых форм государственного управления. Соотношение организационных и правовых форм госу- дарственного управления.
3. Понятие и юридическое значение правовых актов управления.
4. Виды правовых актов управления.
5. Требования, предъявляемые к правовым актам управления.
6. Действие правовых актов управления. Их законная сила.
7. Отмена, приостановление правовых актов управления.
8. Административно-правовые договоры: сущность и виды.
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
Абдурахманов А. А.
Правовые акты управления в механизме адми- нистративно-правового регулирования общественных отношений: монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004.
Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д.
Формы и методы деятельности государ- ственной администрации: учеб. пособие. Екатеринбург, 1999.
192
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления
Бачило И. Л.
Роль административно-правовых актов в обеспечении государственного управления / отв. ред. Н. Ю. Хаманева, М.: ООО
«Новая правовая культура», 2004.
Старилов Ю. Н.
Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Книга вторая:
Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управле- ния. Административный договор. Воронеж, 2001.
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубли- кования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (СЗ РФ.
1994. № 8. Ст. 801).
Порядок опубликования и вступления в силу актов Президен- та РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утв. указом Президента РФ от 23 мая
1996 г. № 763 (СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663).
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных актов федеральных органов исполнительной власти и их государ- ственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от
13 августа 1997 г. № 1009 (СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895).
Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Ре- гламенте Правительства Российской Федерации и Положении об
Аппарате Правительства Российской Федерации» (СЗ РФ. 2004. № 23.
Ст. 2313).
Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 года № 30
«О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов ис- полнительной власти» (СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305).
Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Ти- повом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233).
1 ... 7 8 9 10 11 12 13 14 ... 39
Глава 11. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВыЕ МЕТОДы ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯПлан темы1. Понятие административно-правовых методов
2. Виды административно-правовых методов
§ 1. Понятие административно-правовых методовНаряду с административно-правовыми формами в процессе прак- тической реализации исполнительной власти важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам управления). В чем их суть?
В общепринятом понимании метод означает способ, прием прак- тического осуществления чего-либо. Применительно к государствен- но-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позво- ляет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств.
Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характери- стике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям при- дания управлению динамики.
Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления государственно-управленческой деятельности, до- стижения ее целей.
Метод управления, будучи способом непосредственного управля- ющего воздействия со стороны исполнительного органа (должност- ного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный заряд юридически властных полномочий, совокуп- ность которых непосредственно предопределена сущностью адми- нистративно-правового регулирования.
194
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления
Следует различать:
а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;
б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;
в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.
Первые из них — административно-правовые методы. В них про- являются все основные качества, присущие государственно-управлен- ческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления.
Налицо — прямая связь между административно-правовыми форма- ми и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.
Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (на- пример, резкое усиление самостоятельности организаций и терри- торий), с известным развитием договорных связей в сфере государ- ственного управления.
Под влиянием происходящих изменений вполне резонно ставится вопрос о границах использования в качестве метода управления пря- мых и односторонних юридически властных предписаний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не означает полный отказ от присущей государственно-управленческой деятельности властности.
Она объективно необходима и в условиях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается и в виду разгосу- дарствления множества хозяйственных и иных объектов. Возрастает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. Этому способствует известная деформация организационно-правовых связей между субъектами и объектами государственного управления (устранение прямой орга- низационной подчиненности организаций органам исполнительной власти, перенесение центра тяжести работ по непосредственному
Глава 11. Административно-правовые методы государственного управления
195
управлению в хозяйственные структуры нового типа — концерны, корпорации и т. п., укрепление реальных начал федерализма и проч.).
Значительно усиливается обратное влияние объектов управления на исполнительный аппарат.
§ 2. Виды административно-правовых методов
Средства реализации управленческих задач и функций разноо- бразны, что дает основу для их классификации.
С общетеоретических позиций проявляется действие универсаль- ных методов любой деятельности — убеждения и принуждения. Это — два взаимосвязанных, взаимодополняющих «полюса» единого целого, т. е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.
С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется долж- ное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер пре- имущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, ис- пользуемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в приме- нении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.
Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из содержа- ния управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является вы- деление двух групп методов, а именно административных и экономи-
ческих
. Приоритет, отдаваемый именно этим вариантам, порождает немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.
Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер озна-