196
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления чает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, т. е. адресата. Налицо — прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполага- ет императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает не- посредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.
Внеэкономический характер данных методов означает, что реаль- ным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом ис- пользуются в необходимой мере средства убеждения и принуждения.
Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления пря- мого управляющего воздействия с принуждением.
С учетом названных качеств административных методов оче- видно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необхо- димы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятель- ности, которые осуществляют администрирование, т. е. управление.
На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов — административные.
Экономические методы обычно характеризуются в качестве спосо- бов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответ- ствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т. е. опосредованно в отличие от способов прямого властного воздействия.
Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний (команд) субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется.
Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (на- пример, материальное поощрение, предоставление имущественных
Глава 11. Административно-правовые методы государственного управления
197
льгот и т. п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведе- ние (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредованно), т. е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материаль- ных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие состав- ляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.
Проблема методов управления диалектична. Это означает, что не- допустимо антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответствующие причины.
Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей при- роде административная («административное» суть «управленческое»), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого выделение административных и экономических методов управле- ния алогично; буквально имеются в виду «управленческие методы управления», независимо от того, какое содержание в них вложено, т. е. единые по своей сути методы управления.
Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного
(экономического) назначения используются с единой конечной це- лью — реализация управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.
В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти.
В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объ- ектов управления; не существует таких объектов, которые нуждаются исключительно в косвенном управляющем воздействии.
В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практиче- ской деятельности соответствующих исполнительных органов (долж- ностных лиц) в рамках единого варианта, а именно — как односто- роннее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т. п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кре- дитных или налоговых льгот и т. п.).
198
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления
В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Между тем нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вто- рые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Подобная аргументация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном — о непосредственном (или опосредованном) управляющем воздействии на объект управления.
В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям ра- ботников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несо- мненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же время юридической формой реализации государственно-управленческих функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, сле- довательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств.
Конкретное содержание административно-правовых методов до- статочно разнообразно. Это — установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного ха- рактера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых от- ношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; про- ведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно- принудительных мер.
Контрольные вопросы
1. Понятие административно-правовых методов. Их назначение.
2. Соотношение методов управления и методов правового регу- лирования.
3. Соотношение методов и форм управления.
4. Виды методов управления. Критерии классификации.
Глава 11. Административно-правовые методы государственного управления
199
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
Аврутин Е. Ю., Кикоть В. Я., Сыдорук И. И.
Правопорядок: органи- зационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. Теорети- ческое административно-правовое исследование: монография. 2003.
Административно-публичное обеспечение безопасности в Рос- сийской Федерации: монография / А. И. Стахов; науч. ред. Б. В. Рос- синский. 2006.
Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д.
Формы и методы деятельности государ- ственной администрации: учеб. пособие. 1999.
Попов Л. Л.
Убеждение и принуждение. М., 1978.
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубли- кования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (СЗ РФ.
1994. № 8. Ст. 801).
Порядок опубликования и вступления в силу актов Президен- та РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утв. указом Президента РФ от 23 мая
1996 г. № 763 (СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663).
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных актов федеральных органов исполнительной власти и их государ- ственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от
13 августа 1997 г. № 1009 (СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895).
Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Ре- гламенте Правительства Российской Федерации и Положении об
Аппарате Правительства Российской Федерации» (СЗ РФ. 2004. № 23.
Ст. 2313).
Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУжДЕНИЕ
План темы
1. Соотношение убеждения и принуждения.
2. Понятие и основания административного принуждения.
3. Виды административного принуждения.
§ 1. Соотношение убеждения и принуждения
В теории административного права административно-правовые методы государственного управления классифицируются по различ- ным основаниям. Важными методами государственного управления являются методы убеждения и принуждения. Эти методы являются универсальными способами воздействия на волю и поведение людей в любой сфере деятельности, в том числе и в государственном управ- лении, они являются необходимым условием нормального функцио- нирования общества в целом, любого государственного объединения, любого процесса управления.
Социальное назначение и эффективность этих методов определя- ются тем, что они должны находиться в неразрывном единстве и за- висят от того, насколько правильно, социально адекватно отражают требования жизни, экономические и политические потребности развития общества.
Убеждение воздействует на сознание людей, побуждая их добро- вольно и сознательно исполнить требования законов, общественных норм и правил. Однако, когда отдельные лица не желают соблюдать требования законов, нарушают нормы поведения, права и свободы других лиц, государство принуждает этих лиц, не поддающихся мерам убеждения, к соблюдению законов и общественного порядка путем установления юридической ответственности за совершение правонарушений. При этом юридическая ответственность исполь- зуется как средство общей и частной превенции. Общая превенция
(предостережение, угроза закона) воздействует на неопределенный круг лиц, в частности на лиц, склонных к совершению преступлений.
Частная превенция заключается в применении к лицу, совершившему правонарушение, наказания или иных мер правового воздействия, оказывающих на него воспитательное воздействие.
Глава 12. Административное принуждение
201
Следовательно, убеждение и принуждение взаимно дополняют друг друга, способствуя достижению одних и тех же целей — обе- спечению нормального функционирования общества и государства, поддержанию законности и правопорядка.
В качестве основного метода своей деятельности государство и его органы используют убеждение граждан в необходимости сознатель- ного и добровольного соблюдения Конституции РФ, законов и иных правовых актов Российской Федерации. С помощью метода убежде- ния стимулируется должное поведение граждан. При воздействии на сознание людей путем убеждения у них создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения.
В содержание метода убеждения включены такие определенные административным правом приемы и способы государственного управления, как разъяснения, рекомендации, применение поощре- ний и другие.
Принуждение заставляет гражданина соотносить свое поведение с общественными требованиями в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших противоправные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан. До- стижение желаемого результата при использовании метода принуж- дения осуществляется вопреки воле субъекта, при его внутреннем, а подчас и внешнем сопротивлении. Цель принуждения — заставить конкретные субъекты права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий. В качестве непосред- ственного объекта принуждения выступают личность и материальное положение юридического лица. Физическое принуждение может выражаться в конкретных мерах, т. е. в определенных ограничениях, лишении некоторых благ, имеющихся в распоряжении субъекта.
Назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей, предупреждении новых правонарушений.
Государственное принуждение определено законом и выражается в конкретных принудительных мерах, применяемых государствен- ными органами:
• юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материальной);
• мерах пресечения и административно-предупредительных мерах принудительного характера (например, таможенный досмотр, меры карантинного характера, принудительное медицинское осви- детельствование).
202
Раздел III. Административно-правовые формы и методы государственного управления
§ 2. Понятие и основания административного принуждения
Административное принуждение является разновидностью государственного принуждения и ему присущи такие общие при- знаки государственного принуждения, как государственно-властное воздействие и регулирование нормами права. Оно применяется для того, чтобы заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них либо подчиниться установленным ограничениям.
Административное принуждение выражается во внешнем госу- дарственно-правовом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений личного, организационного или имущественно- го характера. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является результатом прояв- ления их государственно-властных полномочий. Всем мерам админи- стративного воздействия присущ властно-принудительный характер.
Целью административного принуждения как вида государствен- ного принуждения является то, чтобы поведение лиц соответствовало целям субъекта государственного управления, осуществляющего управление в соответствии с нормами права. Административное принуждение может применяться как в отношении правонаруши- телей, так и в отношении лиц, не совершивших правонарушение, в целях предупреждения правонарушения либо в целях совершения ими определенных действий или бездействия, например, во время чрезвычайных ситуаций.
Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в преде- лах и формах, предусмотренных нормами права. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих обще- ственные отношения в сфере государственного управления.
Административное принуждение имеет свою специфику, которая выражается в следующем:
• административное принуждение осуществляется в сфере го- сударственного управления и направлено на решение его задач. Оно используется также в целях обеспечения общественной безопасности, привлечения правонарушителей к административной ответствен- ности. Содержание и порядок применения мер административного принуждения определяется нормами административного права;
• основанием его применения являются либо совершение адми- нистративного правонарушения, либо наступление особых условий,