302
Раздел V. Административно-процессуальное право нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Что касается нормативных актов, то имеются в виду те из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомствен- ный характер.
Для государственной регистрации общественных объединений в Министерство юстиции РФ подаются: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда; сведения об учредителях и т. п.
Документы подаются в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции). Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В таком случае оно не приобретает прав юридического лица.
Министерство юстиции РФ, рассматривающее заявление обще- ственного объединения о регистрации, принимает решение: за- регистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о регистрации либо отказать в регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Основанием для отказа в регистрации является противоречие устава Конституции РФ, конституциям (уставам) субъ- ектов РФ, а также законодательству об общественных объединениях, непредставление всех необходимых документов или представление недостоверной информации и т. п.
В настоящее время действует регистрационный учет граждан.
Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 г. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации.
3. Производство по принятию правовых актов управления. Это — пример административных процедур, используемых преимуще- ственно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и адми- нистративно-правовых методов реализации исполнительной власти.
В настоящее время на федеральном уровне регламентация таких процедур проводится достаточно эффективно. Причем акцент сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т. п. Об этом можно судить на при- мере подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также частично — ведомственных нормативных актов.
Правовой базой для рассматриваемых процедур служат поста- новления Правительства РФ — Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
Глава 19. Административно-процедурное производство
303
государственной регистрации, «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»; Правила подготовки ведомствен- ных нормативных актов; Регламент Правительства и Положение об
Аппарате Правительства. Кроме того, ряд процедур закреплен не- посредственно в Федеральном законе «О Правительстве Российской
Федерации» от 17 декабря 1997 г.
В законе «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрен ряд вопросов, для решения которых установлен особый порядок: они решаются исключительно на его заседаниях, т. е. коллегиально.
Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет органам государственной вла- сти субъектов РФ; предложения последних подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.
В соответствии с Регламентом Правительства РФ проекты реше- ний по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руково- дителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проекты решений могут направляться на согласование руководителям федеральных органов исполнительной власти. Предложения граждан и организаций о при- нятии правительственных решений направляются для предвари- тельного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые основания и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они обязательно согласовываются с заинтересованными государствен- ными органами, общественными и иными организациями. После согласования они визируются руководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по проекту решения руководи- тель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска вза- имоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий. Предусматри- вается экспертиза проектов решений Правительства нормативного характера, проводимая Министерством юстиции.
Аппарат Правительства РФ проводит анализ проектов и обосно- ваний к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинте- ресованными департаментами аппарата и Государственно-правовым управлением Президента РФ, а также визирование проекта у руково- дителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в которой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами. Срок на под-
304
Раздел V. Административно-процессуальное право готовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10 дней.
Администрация Президента РФ представляет Президенту те проекты указов, которые сопровождаются пакетом постановлений и распоряжений Правительства. Правительство обязано обеспечить принятие предусмотренных указами Президента постановлений и распоряжений.
В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государ- ственной регистрации проект акта подлежит предварительному со- гласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, что оформляется соответствующими визами. Возможно издание совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений. Должен быть определен круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, а также установлены сроки подготовки проекта. В этой работе обязательно участие юридической службы органа. Возможно создание рабочих групп для подготовки проектов.
Государственная регистрация
, проводимая Минюстом России, предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о не- обходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Государственной регистрации подлежат акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а также имеющие межведом- ственный характер.
Для исполнения акты направляются только после государствен- ной регистрации и официального опубликования. Без этого акт не может применяться.
Контрольные вопросы
1. Сущность процедурного производства.
2. Лицензионно-разрешительное производство.
3. Регистрационное производство.
4. Производство по подготовке правовых актов управления.
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
Хазанов С. Д.
Административные процедуры: определение и си- стематизация // Российский юридический журнал. 2003. № 1.
Никольская А. А.
Административные процедуры в системе публич- ного управления (проблемы административно-правового регулиро- вания): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.
Глава 19. Административно-процедурное производство
305
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государствен- ной регистрации юридических лиц и индивидуальных предприни- мателей» (СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3441).
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензирова- нии отдельных видов деятельности» (СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430).
Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (СЗ РФ. 2001. № 33
(ч. 1). Ст. 3436).
Глава 20. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ
План темы
1. Понятие и основные черты административной юрисдикции.
Административно-правовой спор.
2. Виды административно-юрисдикционных производств.
§ 1. Понятие и основные черты административной юрисдикции.
Административно-правовой спор
Административная юрисдикция может быть определена в каче- стве административно-процессуальной деятельности полномочных исполнительных органов (должностных лиц), осуществляемой во вне- судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения возникающих в сфере реализации исполнительной власти административно-право- вых споров, правовой оценки поведения их участников и издания по поводу спора юрисдикционного акта, а также применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности.
Два момента этого определения необходимо особо подчеркнуть.
Это — защита прав и законных интересов граждан — участников административно-правового спора и возможность применения в ре- зультате разрешения конкретного спора мер административной или дисциплинарной ответственности.
Специфической особенностью административно-юрисдикци- онного производства является то, что действующие администра- тивно-процессуальные нормы и управленческая практика дают определенные основания для того, чтобы само административно- юрисдикционное производство рассматривать несколько шире, т. е. не сводить его исключительно к порядку рассмотрения и разрешения спорных административно-правовых ситуаций, результатом чего возможно применение соответствующих мер юридической ответ- ственности.
Подобного рода дела далеко не во всех случаях должным образом процессуально оформлены. Но их разрешение является прямой обя- занностью соответствующих исполнительных органов (должностных лиц), причем в своем подавляющем большинстве подобные индиви- дуальные дела возникают по инициативе именно этих органов и лиц.
Очевидно, что такого рода действия, прямо затрагивающие законные
Глава 20. Административная юрисдикция
307
интересы не только физических, но и юридических лиц, нуждаются в соответствующей процессуальной регламентации.
Речь идет о специальных полномочиях по применению не ответ- ственности, а иных мер административного принуждения: админи- стративно-предупредительных и административно-пресекательных.
Их применение, конечно, не является формой юридической реакции на административно-правовые споры. Тем не менее они предусма- триваются санкциями административно-правовых норм и являются административно-принудительными средствами, равно как и при- менение, например, мер административной ответственности. Их специфика, следовательно, состоит лишь в отсутствии администра- тивно-правового спора.
В практике реализации исполнительной власти непосредственное административное принуждение (без применения мер ответственно- сти) используется достаточно широко и, что не менее важно, доста- точно широким кругом исполнительных органов (должностных лиц).
В частности, их используют практически все контрольно-надзорные органы (должностные лица), относящиеся к аппарату исполнительной власти.
Процессуальное оформление применения подобных мер прину- дительного характера осуществляется на различном юридическом уровне. Например, оно имеет место в ряде законодательных актов: антимонопольном, о стандартизации, об экологической экспертизе, в Таможенном кодексе и т. п. Правительством РФ утвержден ряд правил, например: о порядке проведения государственной экологи- ческой экспертизы; о государственном ветеринарном надзоре; госу- дарственном земельном контроле. Процессуальные нормы такого рода содержатся также в положениях о контрольно-надзорных органах.
Процессуальное регулирование применения административно- предупредительных мер и мер пресечения осуществляется также специальными ведомственными правилами (например, Правила про- ведения обязательного медицинского освидетельствования; Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства;
Порядок проведения государственного контроля и надзора за соблю- дением обязательных требований государственных стандартов; Поря- док выдачи предписаний при проведении этого контроля; Инструкция о порядке изъятия должностными лицами Федеральной налоговой службы документов, свидетельствующих о сокрытии доходов).
Равнозначны с ними и процессуальные меры обеспечения про- изводства по делам об административных правонарушениях, пред- усмотренные Кодексом об административных правонарушениях,
308
Раздел V. Административно-процессуальное право как-то: доставление; административное задержание физического лица; привод; личный досмотр и досмотр вещей; досмотр транспорт- ных средств; изъятие документов и вещей; отстранение от управления транспортными средствами и медицинское освидетельствование на состояние опьянения и т. п.
Таким образом, сопоставление ранее охарактеризованных основ- ных признаков административной юрисдикции с анализом юриди- ческих свойств, присущих мерам административного принуждения
(исключая лишь меры административной ответственности), дает возможность определить административную юрисдикцию шире, а именно в качестве административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рас- смотрения и разрешения административно-правовых споров и при- менения мер административного принуждения.
§ 2. Виды административно-юрисдикционных производств
Действующим административным правом закреплен порядок раз- решения индивидуальных дел, в основе которых лежит конкретный спор о праве.
Наиболее ярко выраженными вариантами такого вида админи- стративно-юрисдикционных производств являются: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам.
Производство по делам об административных правонарушениях в силу своей максимальной оснащенности кодифицированным право- вым актом — Кодексом об административных правонарушениях, а также ввиду его наиболее развернутой процессуальной характе- ристики целесообразно специально рассмотреть в следующей главе настоящего учебника.
Сейчас обратим внимание на особенности иных видов админи- стративно-юрисдикционного производства.
Дисциплинарное производство
. Здесь суть заключена в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотренных нормами права дисциплинарных взы- сканий. В отношении государственных служащих речь идет о совер- шении ими служебных проступков (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности).
Производство по наложению дисциплинарных взысканий на слу- жащих в настоящее время регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм