Материал: О. Е. Кутафина (мгюа) приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки Юриспруденция

330
Раздел VI. Обеспечение законности в государственном управлении сти возложенных на них обязанностей, а также в исполнении актов управления и законных требований должностных лиц теми, к кому они адресованы.
Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции Российской
Федерации, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объ- единения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
К принципам законности относятся следующие: верховенство за- кона, реальность законности, единство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности.
Верховенство закона выражается в том, что закон играет гла- венствующую роль. Государственное управление осуществляется на основе и во исполнение закона. Все подзаконные акты субъектов государственного управления должны соответствовать закону. В слу- чае несоответствия акта управления закону применяется закон, а акт управления должен быть приведен в соответствие с законом либо отменен.
Принцип реальности законности означает достижение факти- ческого исполнения норм законов в управленческой деятельности.
Принцип единства законности означает единое понимание и при- менение закона на всей территории, на которую он распространяет свое действие (например, федерального закона — на всей территории
Российской Федерации).
Принцип недопустимости противопоставления законности и целесообразности состоит в том, что в рамках закона должны вы- бираться наиболее целесообразные и оптимальные решения в сфере управления. Однако закон в процессе управления нельзя корректиро- вать в угоду целесообразности. Изменить закон можно только путем законотворческой процедуры.
Законность также тесно связана с правовой культурой населе- ния.
В теории административного права выделяются следующие способы обеспечения законности: контроль, надзор и обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их долж- ностных лиц.
Государственный контроль
как способ обеспечения законности состоит в том, что уполномоченные государственные органы (долж- ностные лица), используя определенные приемы и способы, выясняют, не допущены ли подконтрольными органами (должностными лицами)

Глава 22. Законность в государственном управлении и способы ее обеспечения
331
в их деятельности нарушения законности и целесообразности. При наличии таких нарушений контрольные органы принимают меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных должностных лиц к ответственности.
Принципами государственного контроля являются: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.
Говоря о государственном контроле как способе обеспечения за- конности, важно отметить и то, что контрольные и подконтрольные органы, как правило, соподчинены. При этом контроль может быть внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, и внутренним, когда контрольные органы входят в ведомственную систему.
Государственный контроль подразделяется на общий, когда ох- ватывается вся деятельность проверяемого органа, и специальный, когда проверка осуществляется по определенным вопросам.
Надзор
как способ обеспечения законности заключается в посто- янном систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью государственных органов, должностных лиц и граждан с целью выявления нарушений законности.
При этом надзор отличается от контроля прежде всего тем, что органы надзора и поднадзорные органы не находятся в отношениях подчиненности (например, государственные инспекции, прокурату- ра). Кроме того, надзорные органы выявляют у поднадзорных только нарушения законности, но не целесообразности.
Надзор подразделяется на два вида: прокурорский и администра- тивный.
Обжалование
действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц как способ обеспечения законности состоит в том, что каждый вправе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. Кроме того, в соответствии с Законом Российской Федера- ции от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов мест- ного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

332
Раздел VI. Обеспечение законности в государственном управлении
§ 2. Государственный контроль и его виды
Сущность государственного контроля состоит в проверке соблю- дения органами исполнительной власти и их должностными лицами законности, а также обеспечения целесообразности и эффективности в своей деятельности.
В государственном управлении осуществляются следующие виды государственного контроля:
— контроль, осуществляемый Президентом Российской Федера- ции (президентский контроль);
— контроль, осуществляемый органами представительной власти
(парламентский контроль);
— контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;
— судебный контроль.
Президентский контроль
. Президентский контроль в государствен- ном управлении состоит в том, что в соответствии с полномочиями, предоставленными Конституцией и федеральными законами, он осуществляет контрольные полномочия при формировании Пра- вительства Российской Федерации и федеральных органов испол- нительной власти, Совета Безопасности Российской Федерации,
Администрации Президента Российской Федерации, а также при назначении и освобождении высшего командования Вооруженных
Сил Российской Федерации, назначении и отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Контроль, осуществляемый органами представительной власти
Этот вид государственного контроля осуществляется палатами Феде- рального Собрания Российской Федерации (парламента Российской
Федерации), являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской
Федерации состоит из двух палат: Совета Федерации и Государствен- ной Думы.
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти
. Дан- ный вид государственного контроля осуществляют Правительство
Российской Федерации, федеральные министерства, иные федераль- ные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Россий- ской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ и Регламентом Госу- дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятым постановлением Государственной Думы Федерального

Глава 22. Законность в государственном управлении и способы ее обеспечения
333
Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД формами контрольной деятельности палат Федерального Собрания
Российской Федерации являются следующие:
— подготовка и принятие парламентского запроса;
— проведение парламентских слушаний;
— заслушивание на заседаниях палат членов Правительства Рос- сийской Федерации (парламентский час);
— рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению палат, на за- седаниях их комитетов и комиссий;
— приглашение на заседание комитета представителей органов исполнительной власти;
— запрос комиссией и комитетом необходимых документов и материалов;
— депутатский запрос.
Судебный контроль
в государственном управлении осуществляет- ся Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, а также арбитражными судами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Феде- ральным конституционным законом «О Конституционном Суде Рос- сийской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоя- тельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Сущность контрольной деятельности судов общей юрисдикции заключается в том, что они при рассмотрении конкретных дел оце- нивают законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. С момента вступления в за- конную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части незаконными, этот акт или его отдельная часть считаются не- действующими.
Кроме того, суд, обнаружив при рассмотрении дела нарушения законности должностными лицами, выносит частное определение и направляет его в соответствующие государственные органы, ко- торые обязаны сообщить суду о принятых ими мерах. Это сообще- ние должно быть сделано в месячный срок со дня получения копии частного определения.
Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осу- ществляется также судьями в процессе рассмотрения дел об админи-

334
Раздел VI. Обеспечение законности в государственном управлении стративных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской
Федерации об административных правонарушениях. При этом судья выясняет следующие вопросы: не превышены ли компетенции орга- на исполнительной власти, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, а также правильно ли оформлены иные материалы дела, а также ряд иных во- просов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, осуществляющих административную юрисдикцию.
§ 3. Прокурорский надзор
Среди способов обеспечения законности в государственном управ- лении важное место занимает прокурорский надзор, который является одной из важных составных частей, относительно самостоятельной и специфической отраслью деятельности прокуратуры. Предмет над- зора, полномочия прокуроров по его осуществлению, методы и формы реагирования прокурора на факты нарушения закона регламентиро- ваны Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Прокуратура Российской Федерации является единой федераль- ной централизованной системой органов, осуществляющих от имени
Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Россий- ской Федерации и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации, и соответствием законодательству всех иных правовых актов.
Прокурорский надзор осуществляется в целях обеспечения вер- ховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом инте- ресов общества и государства. При этом для обеспечения законности в государственном управлении прокуратурой Российской Федерации осуществляются два вида надзора:
— надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными
(законодательными) и исполнительными органами субъектов Рос- сийской Федерации, органами местного самоуправления, органами

Глава 22. Законность в государственном управлении и способы ее обеспечения
335
военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и не- коммерческих организаций.
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
— по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов исполнительной власти, организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
— требовать от руководителей и других должностных лиц указан- ных органов и организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специ- алистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
— вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по по- воду нарушений законов.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта на- рушения закона органами и должностными лицами:
— освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвер- гнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
— опротестовывает противоречащие закону правовые акты, об- ращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
— вносит представление об устранении нарушений закона.
§ 4. Административный надзор
Административный надзор как способ обеспечения законно- сти представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерчески- ми организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.
Административный надзор реализуется в различных организа- ционных и правовых формах. С этой точки зрения выделяются три его разновидности:

336
Раздел VI. Обеспечение законности в государственном управлении а) административный надзор в отношении неопределенного
(неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собствен- ности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;
б) административный надзор, осуществляемый в отношении определенного круга граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования ог- нестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;
в) административный надзор, осуществляемый органами вну- тренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Организационно-административный надзор представляет про- цесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предвари- тельный — анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий — включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необ- ходимости привлечения виновных к ответственности; заключитель- ный — состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденции, разработке предложений.
Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.
Административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы ис- пользуют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, за- прещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следо- вательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции.