344
Раздел VII. Основы организации государственного управления и уровне субъектов Российской Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции норматив- ного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; соблюдение органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации нормативных предписаний органов феде- ральной исполнительной власти.
Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ве- дения Российской Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свои полно- мочия самостоятельно.
§ 2. Организация государственного управления
в современных условиях
Говоря об организации государственного управления, необходи- мо отметить, что в современных условиях проводится всесторонняя административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Одним из важнейших направлений этой реформы стало изменение принципов организации государственного управления по сравнению с системой государственного управления, ранее существовавшей в СССР и Российской Федерации.
Согласно ранее действовавшего Указа Президента Российской
Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных ор- ганов исполнительной власти» в эту систему входили министерства
Российской Федерации и иные федеральные органы исполнитель- ной власти: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры
России и иные федеральные органы исполнительной власти. Эти федеральные органы исполнительной власти в определенных об- ластях деятельности не были соподчинены друг другу, координация федеральными министерствами деятельности других федеральных органов исполнительной власти осуществлялась неэффективно. Все федеральные органы исполнительной власти имели полномочия по нормативно-правовому регулированию в соответствующих областях деятельности, а ряд их функций в значительной мере дублировался.
Реформирование государственного управления в современных условиях было начато указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов
Глава 23. Сущность организации государственного управления
345
исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». В этих указах были определены новая блоковая система и структура федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Внутри каждого блока осущест- вляется разделение функций органов исполнительной власти в со- ответствии с их системой. Ведущая роль принадлежит федеральным министерствам, которые осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и феде- ральных агентств.
Следует отметить, что в современных условиях приобрели новые черты ранее существовавшие принципы организации государствен- ного управления: управление по отдельным отраслям (отраслевое управление) и управление по межотраслевым сферам (межотраслевое управление).
Сущность отраслевого принципа организации управления состо- ит в том, что государственное управление организовано по отраслям
(промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и др.). Под отраслью государственного управления понимается система органов управления, связанная общностью объекта управления и возглавля- емая соответствующим министерством.
В рамках отраслевого управления федеральным министерством
Российской Федерации разрабатывается и проводится государствен- ная политика и осуществляется нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координация деятель- ности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства
Российской Федерации министр Российской Федерации (федераль- ный министр).
Межотраслевое государственное управление — такой прин- цип организации государственного управления, когда управление осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к пред- приятиям, организациям и другим объектам управления, которые ему организационно не подчинены. Содержанием межотраслевого управ- ления является осуществление данными органами исполнительной власти межотраслевой координации функционального регулирования по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам).
Созданная в настоящее время система государственного управ- ления в Российской Федерации строится на следующих принципах:
346
Раздел VII. Основы организации государственного управления
— в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, федеральные службы и федераль- ные агентства;
— предусматривается четкое и строгое разделение функций ука- занных федеральных органов исполнительной власти;
— каждый федеральный орган исполнительной власти осущест- вляет строго определенные функции, установленные актами Прези- дента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации
(разработка и реализация государственной политики, норматив- но-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказание государственных услуг);
— федеральное министерство осуществляет координацию и кон- троль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Вместе с тем в ряде областей, определенных
Президентом Российской Федерации, указанные органы исполни- тельной власти осуществляют государственное управление само- стоятельно и не подведомственны федеральным министерствам (на- пример, Федеральная служба безопасности, Федеральное агентство по рыболовству).
Весьма важно отметить и то, что действующей структурой фе- деральных органов исполнительной власти предусматриваются две группы федеральных органов исполнительной власти:
— объединенных подведомственностью соответствующим фе- деральным министерством и осуществляющих государственное управление в установленной сфере деятельности (например, Ми- нистерство финансов Российской Федерации и подведомственные ему Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Фе- деральное казначейство);
— самостоятельных и не подведомственных федеральным ми- нистерствам (например, Государственная фельдъегерская служба
Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам и ряд других).
Контрольные вопросы
1. Система и структура государственного управления.
2. Отраслевое управление.
3. Организационные формы межотраслевого управления.
Глава 23. Сущность организации государственного управления
347
4. Экономическая, социально-культурная и административно- политическая сферы управления.
5. Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъ- ектов в области организации управления.
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы раз- вития / отв. ред. И. Л. Бачило. М.: Юристь, 1998.
Исполнительная власть в России. История и современность, про- блемы и перспективы развития / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М.: Новая правовая культура, 2004.
Курашвили Б. Н.
Очерк теории государственного управления. М.,
Юрид. лит, 1987.
Конституция Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997.
№ 51. Ст. 5712).
Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федераль- ных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754).
Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Ре- гламенте Правительства Российской Федерации и Положении об
Аппарате Правительства Российской Федерации» (СЗ РФ. 2004. № 23.
Ст. 2313).
Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725
«О взаимодействии и координации деятельности органов исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2005.
№ 50. Ст. 5311).
Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30
«О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов ис- полнительной власти» (СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305).
Глава 24. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННых ФУНКЦИЙ
И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННых УСЛУГ
План темы
1. Правовое регулирование исполнения государственной функ- ции.
2. Организация предоставления государственных услуг.
§ 1. Правовое регулирование исполнения
государственной функции
Порядок разработки и утверждении административных регламен- тов исполнения государственных функций определен постановление
Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 1
Регламентом исполнения государственных функций является нор- мативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти.
Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнитель- ной власти, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими ли- цами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.
Регламенты разрабатываются федеральными органами исполни- тельной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Феде- рации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административ- ных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку исполнения государственных функций.
1
СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
Глава 24. Административно-правовое регулирование исполнения государственных функций…
349
При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривают оптимизацию (повышение качества) испол- нения государственных функций, в том числе:
а) упорядочение административных процедур (действий);
б) устранение избыточных административных процедур (дей- ствий);
в) сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур
(действий) в рамках исполнения государственной функции. Феде- ральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготов- ку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения госу- дарственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством Российской Федерации;
г) ответственность должностных лиц федеральных органов ис- полнительной власти, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении адми- нистративных процедур (действий);
д) осуществление отдельных административных процедур (дей- ствий) в электронной форме.
Проекты регламентов подлежат независимой экспертизе и экс- пертизе, проводимой Министерством экономического развития
Российской Федерации.
Регламенты, разработанные федеральными органами исполни- тельной власти, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнитель- ной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального ми- нистерства, самостоятельно осуществляющими нормативное право- вое регулирование в установленной сфере, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами испол- нительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет
Президент Российской Федерации или Правительство Российской
Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.
Если в исполнении государственной функции участвуют несколь- ко федеральных органов исполнительной власти и органов государ- ственных внебюджетных фондов, регламент утверждается совместным
350
Раздел VII. Основы организации государственного управления приказом федеральных министерств и (или) иных федеральных ор- ганов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство
Российской Федерации.
Регламенты представляются федеральными органами исполни- тельной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с заключением Министерства экономического развития Российской Федерации, заключениями независимой экспертизы.
Наименование регламента определяется федеральным органом исполнительной власти, ответственным за его утверждение, с учетом формулировки, соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена государственная функция.
В регламент включаются следующие разделы:
а) общие положения;
б) требования к порядку исполнения государственной функции;
в) состав, последовательность и сроки выполнения администра- тивных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур
(действий) в электронной форме;
г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.
Регламент включает в себя следующие положения:
а) наименование государственной функции;
б) наименование федерального органа исполнительной власти, исполняющего государственную функцию. Если в исполнении го- сударственной функции участвуют также иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также организации в случаях, предусмотренных законодательством Россий- ской Федерации, то указываются все органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и организации, участие которых необходимо при исполнении государственной функции;
в) перечень нормативных правовых актов, регулирующих ис- полнение государственной функции, с указанием их реквизитов и источников официального опубликования;
г) предмет государственного контроля (надзора);