Каким же образом должен сочетаться государственный суверенитет с интересами гражданского общества? Наряду с внешними пределами государственного суверенитета, которые определяются нормами международного права, существуют и внутренние пределы - это обеспечение и гарантирование основных прав и свобод человека. Суверенная демократия - это не демократия, при которой все права и свободы человека служат обеспечению государственного суверенитета, а демократия, при которой найден разумный баланс этих общественных ценностей, их оптимальное сочетание, которое способствует, с одной стороны, укреплению государственности, а с другой, - свободной и полной реализации прав человека. Представляется, что сам термин «суверенная демократия» в ее российской интерпретации - это, скорее не какой-то новый, открытый только у нас вид демократии, а своеобразное резюме под тем комплексом законодательных мер, которые были направлены на предотвращение угрожающего суверенитету России воздействию через общественные институты враждебного иностранного вмешательства в нашу внутреннюю государственную политику. Так, в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2006г. №18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[7] были конкретизированы и ужесточены требования, предъявляемые к учредителям, членам и участникам общественных объединений, а также по государственной регистрации и деятельности некоммерческих организаций. В частности, не может быть учредителем, членом, участником общественного объединения: иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которого в установленном законодательством РФ порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации; лицо, включенное в перечень в соответствии с п.2.ст.6 ФЗ от 07.08.2001г. №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; общественное объединение, деятельность которого приостановлена в соответствии со ст.10 ФЗ от 25.07.2002г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»; лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности; лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда. В государственной регистрации некоммерческой организации может быть отказано, если учредительные документы некоммерческой организации противоречат Конституции РФ и законодательству РФ, а ее наименование оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан. В государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть также отказано, если цели ее создания создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации. Данные законодательные меры осуществлялись в полном соответствии с ч.5.ст.13 Конституции РФ, согласно которой запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Именно в этом смысле проявления гражданского общества любого другого государства также могут быть ограничены властью этого государства в общих целях, обеспечивающих безопасность и благополучие проживающего там народа. Вместе с тем, недопустимо, чтобы в стороне от процесса инициирования таких мер находилось само гражданское общество. Довольно часто, как в прежние советские времена, от широкой общественности скрывается, например, фабула каких-либо неблаговидных дел иностранных некоммерческих неправительственных организаций, не объясняется по какой причине они закрываются, не мотивируется и чем вызваны соответствующие законодательные изменения, ужесточающие требования к их деятельности. Разумеется, речь не идет о каких-либо широкомасштабных политических компаниях против таких иностранных элементов гражданского общества. Достаточно, чтобы для большинства граждан - членов гражданского общества была понятна логика решений власти, сложилась убежденность в обоснованности и необходимости ее действий.
О передаче контрольных и иных функций государственных органов ин-ститутам гражданского общества
Кроме участия государства в регистрации или прекращении деятельности каких-либо структур гражданского общества, важным представляется также государственный контроль за их деятельностью с точки зрения соответствия их деятельности уставным целям, исполнения финансовых обязательств перед государством, представления отчетов с достоверными сведениями о своей деятельности, и т.п. - все это достаточно четко и подробно регламентируется в действующем законодательстве. При этом нельзя не заметить, что механизм обратного воздействия гражданского общества на государство не представляется таким же четким и действенным в своем правовом оформлении. Между тем, только там, где существует надежное гражданское общество, граждане с большей готовностью участвуют в привлечении чиновников к ответу и, таким образом, способствуют повышению эффективности управления и развитию демократии.[8] Для усиления обратного воздействия гражданского общества на государство важны не только правовые механизмы такого воздействия, но и создание благоприятных условий для развития политической культуры гражданского общества, стимулирование его участия в процессах осуществления государственной власти. Переход на пропорциональную систему по выборам депутатов Государственной Думы РФ заметно повысил роль и авторитет политических партий, их влияние на государственный аппарат власти, о чем более подробно будет сказано ниже. Как же обстоят дела с другими элементами гражданского общества? В сфере предпринимательской деятельности показателен в этом плане Указ Президента РФ от 15.05.2008г. №797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности».[9] Данным Указом Президента РФ поручено Правительству РФ разработка и внесение законопроектов в Государственную Думу РФ на предмет: сокращения проведения плановых и внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов предпринимательской деятельности; введения преимущественно уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности, сокращения количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замены (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции; замены лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий; исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности, и др. Ряд из указанных мер нашли воплощение в ФЗ от 26.12.2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».[10] В соответствие с данным законом в отношении субъектов предпринимательской деятельности строго лимитировано и сокращено количество плановых и неплановых проверок со стороны уполномоченных государственных и муниципальных органов власти. Так, согласно п.2.ст.9 Закона плановые проверки, как правило, проводятся не чаще чем один раз в три года. Внеплановые проверки проводятся лишь на основании не выполнения субъектом предпринимательской деятельности в установленный срок предписаний органов власти об устранении ранее выявленных нарушений и требований, а также поступившей в уполномоченные органы власти информации о возникновении угрозы и причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, угрозы и возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, нарушения прав потребителей (п.2.ст.10). Такие внеплановые проверки проводятся органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля после согласования с органами прокуратуры (п.5.ст.10) При этом, срок проведения как документальных, так и выездных проверок не может превышать двадцати рабочих дней (п.1.ст.13). Ослабление государственного контроля в сфере предпринимательства не должно быть чрезмерным. В противном случае, это негативным образом может отразиться на самих гражданах - участниках гражданского общества. Рычаги воздействия общественного контроля в лице, например, обществ защиты прав потребителей, представляют слишком эфемерную угрозу для нерадивых производителей товаров и услуг, поскольку создание и деятельность таких обществ слабо мотивированы законодателем, что проявляется в их способности только сигнализировать уполномоченным органам власти о выявленных нарушениях.
С учетом того, что частным бизнесом выполняется ряд важных публично-правовых функций, среди которых: а) экономическая, - деятельность коммерческих организаций по формированию доходной части консолидированного бюджета государства и внебюджетных фондов за счет уплаты установленных налогов и сборов; б) социальная, - деятельность коммерческих организаций по содействию занятости населения, уменьшению числа безработных, обеспечению заработной платы не ниже уровня прожиточного уровня; в) координационно-социальная, - деятельность коммерческих организаций по взаимодействию с уполномоченными органами при обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области развития предпринимательства.., возникает необходимость в создании механизма государственно-частного партнерства. К разновидностям такого механизма относятся например: а) координационные или совещательные советы при органах государственной власти; б) предпринимательские сообщества (торгово-промышленные палаты); в) саморегулируемые организации.[11]
С принятием Федерального закона от 01.12.2007г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»[12] наметилась тенденция на передачу отдельных государственных функций таким саморегулируемым организациям, которыми являются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов
профессиональной деятельности определенного вида (ст.3). Содержанием такой деятельности саморегулирования являются разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Таким образом, будут заметно сокращаться государственные функции по лицензированию, сертификации и другим формам государственного контроля за производством товаров (работ, услуг) субъектами предпринимательской деятельности. Так например, в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008г. №148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[13] в области строительства вводятся следующие виды саморегулируемых организаций: 1) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; 2) саморегулируемые организации, осуществляющие подготовку проектной документации; 3) саморегулируемые организации, осуществляющие строительство (ст55-3). При этом, на данные саморегулируемые организации по существу возлагаются прежние государственные функции по лицензированию соответствующей деятельности. В частности, виды работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные соответствующей саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ (ч.2.ст.47, ч.4.ст.48, ч.2.ст.52). Предусмотрены источник и порядок реализации материальной ответственности указанных саморегулируемых организаций на субсидиарной основе в случае необходимости возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства. Таким источником будет служить компенсационный фонд саморегулируемой организации (ст.55-16).
Достаточно большое количество общественных формирований создано для обеспечения и защиты прав и свобод человека. Они образуются по социальному признаку (организации инвалидов, детей, женщин), по принадлежности к определенной профессии, по осуществляемой функции (правозащитные организации, профсоюзы, и т.п.) Не редко по инициативе соответствующих государственных органов общественные формирования создаются на правах консультативных органов при этих государственных органах. Так, при Губернаторе Пензенской области был создан женский совет, который согласно Положению о нем, подписанному Губернатором, имеет право участвовать в обсуждении законопроектов Пензенской области и нормативных актов, касающихся вопросов материнства и детства. Подразумевается, что женсовет служит координационным центром, лоббирующим интересы этой группы населения. Во многих регионах России распространена практика создания рабочих групп из числа общественности по подготовке каких-либо проектов решений органов государственной власти, оценке их деятельности, создание молодежных парламентов для повышения интереса молодежи к управлению делами государства, и др.
За последнее время отдельные проблемы общественного развития приобрели большую остроту и актуализировались в федеральном законодательстве благодаря совместным усилиям отдельных государственных органов и общественных организаций. Так, во многом благодаря материалам исследований, проведенных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и соответствующих правозащитных организаций, фактов грубого нарушения прав и свобод в местах лишения свободы[14] был принят Федеральный закон от 10.06.2008г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».[15] В качестве субъектов общественного контроля в законе названы общественные наблюдательные комиссии и их члены, которые назначаются по представлению общественных объединений
уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина, Советом Общественной палаты Российской Федерации. Основными задачами Общественной наблюдательной комиссии являются: 1) осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания; 2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля; 3) содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта РФ полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания (ч.3.ст.6). Членам общественной наблюдательной комиссии гарантировано право беспрепятственного посещения мест принудительного содержания, право беседовать с лицами, содержащимися в этих местах, принимать и рассматривать их жалобы и предложения, обращаться по вопросам своей деятельности к должностным лицам администрации мест принудительного содержания, к правоохранительным и иным органам государственной власти, запрашивать от администрации сведения и документы, необходимые для проведения общественного контроля и подготовки заключений, предложений и обращений общественной наблюдательной комиссии (ст.16). Таким образом, общественные наблюдательные комиссии - это достаточно полноправная и действенная общественная структура. Обращает на себя внимание только то, что данная структура имеет производный от первичных общественных формирований характер, а его организация и деятельность находится под опекой и контролем совета Общественной палаты РФ, т.е. в отношениях соподчинения, что не характерно для взаимоотношений разнородных и автономных структур гражданского общества. Кроме того, общественные наблюдательные комиссии это скорее инструмент в руках других первичных общественных структур, а не одно из этих формирований. В некотором смысле предусмотренные Законом дискреционные полномочия совета Общественной палаты РФ в отношении общественных наблюдательных комиссий объясняются статусом самой Общественной палаты РФ, которая по сравнению с другими общественными формированиями имеет ряд отличий.
Место и роль Общественной палаты РФ в системе отношений граждан-ского общества и государства
Общественная палата РФ - это орган, производный от других первичных общественных формирований. Статус Общественной палаты РФ определяется не уставом или положением, принимаемым его членами, а Федеральным законом от 04.04.2005г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».[16] Членство в Общественной палате РФ приобретается путем назначения, а не путем принятия в члены (при этом, 42 члена Общественной палаты РФ назначается непосредственно Президентом РФ). Финансирование деятельности Общественной палаты РФ осуществляется из федерального бюджета. Ее деятельность обеспечивается аппаратом являющимся государственным учреждением. Назначение Общественной палаты РФ заключается: 1) в необходимости привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; 2) в выдвижении и поддержке гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; 3) в проведении общественных экспертиз проектов актов федерального и регионального законодательства; 4) в осуществлении общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; и др, (ст.2 Закона) В некоторых критических публикациях отмечается, что «Общественная палата ввела новый механизм, обеспечивающий ответственность Правительства РФ перед народом и сдерживающий власть бюрократического аппарата, узурпировав тем самым одну из главных функций парламента. Существование Общественной палаты не могло не уменьшить роль парламента, который должен являться основной трибуной для озвучивания общественных проблем».[17] Особенности порядка формирования и статуса Общественной палаты РФ вызывают и некоторые ассоциации с концепцией управляемой (направляемой) демократии. Как уже отмечалось выше, суть этой концепции в том, что государство создает искусственную модель гражданского общества с заранее распределенными ролями между установленными им структурами гражданского общества, с дозированием их участия в осуществлении государственной власти. При этом, всякое несанкционированное проявление гражданского общества (например, возникновение не предусмотренных законом политических партий) объявляется противозаконным, даже если это проявление не представляет прямой угрозы существующему строю. Таким образом, сама попытка государства (даже в благовидных целях) учредить какой-либо общественный институт может рассматриваться как посягательства на права и интересы гражданского общества, поскольку при этом неизменно нарушаются важнейшие принципы функционирования гражданского общества, к которым относятся: 1) самоуправляемость; 2) конкуренция образующих его структур и различных групп людей; 3) плюрализм и свободно формирующееся общественное мнение; 4) координация его жизнедеятельности; 5) невмешательство в деятельность гражданского общества государственных и муниципальных органов власти. Конечно, можно понять государственную власть, которая желает цивилизованного и конструктивного диалога с гражданским обществом через установленный ею канал взаимодействия, при котором любое проявление идей гражданского общества будет рафинировано под заранее подготовленные проекты государственных решений. Но таким путем, при определенных политических условиях и режиме, можно, в конечном счете, добиться не реального диалога и взаимодействия государства с гражданским обществом, а лишь их имитации. Кроме того, со временем этот общественный орган может превратиться в единственный легализованный канал взаимодействия гражданского общества и государства, официальную трибуну выражения своего мнения всеми другими структурами гражданского общества. Отдельные признаки дискреционного взаимодействия уже проявляются в Федеральном законе от 10.06.2008г. №76-ФЗ во взаимоотношениях Общественной палатой РФ с общественными наблюдательными комиссиями (права совета Общественной палаты РФ назначать, прекращать и приостанавливать деятельность состава общественной наблюдательной комиссии (ст.ст.10,11 Закона).