Повышение научной обеспеченности политики в области национальной безопасности: влияние зарубежного опыта
Татьяна Алексеева
МГИМО МИД России
Владимир Назаров
Совет безопасности Российской Федерации
Дмитрий Афиногенов
Институт права и национальной безопасности РАНХиГС
Резюме
В статье рассматривается эволюция научных взглядов на феномен «национальная безопасность». На начало XXI века это понятие получило закрепление в официальных программных документах широкого круга стран. Авторы с позиций отечественного и зарубежного опыта научного обеспечения государственной политики в области национальной безопасности анализируют адекватность взглядов на национальную безопасность современным условиям, угрозам, рискам и вызовам, задачам устойчивого развития страны в социально-экономической, политической, информационной, духовной и иных областях. Они в том числе рассматривают вопросы становления самого понимания термина «национальная безопасность» в ходе дискуссий американских экспертов в 1950-х - 1960-х годах. В этой связи значимым стал отход от увязки угроз национальной безопасности исключительно с вероятностью вооружённого нападения и включение в поле осмысления специалистов рисков невоенного характера. В статье рассматривается противостояние двух подходов к обеспечению национальной безопасности, сформировавшихся в США, которые отстаивали необходимость единоличного доминирования или кооперативных шагов по укреплению предсказуемости международной среды. Одним из важных результатов развития западных подходов к обеспечению национальной безопасности стало формирование практикоориентированных исследований, дающих значимые, оригинальные и верифицируемые результаты, которые впоследствии могут быть использованы в деятельности органов государственной власти. В связи с потребностью выстраивания аналогичной системы экспертизы в России обоснована целесообразность выделения предмета «национальная безопасность» в самостоятельное направление при подготовке специалистов не только в области национальной безопасности и стратегического планирования, но также политологов и будущих специалистов для государственной службы. Необходимость в этом связана с задачами повышения качества государственного управления и стратегического планирования в Российской Федерации, реализацией национальных проектов в исключительно сложной международной обстановке.
Ключевые слова:
национальная безопасность; новые вызовы и угрозы; государственное управление; принятие решений; стратегическое прогнозирование; национальные интересы; аналитические центры.
Enhancing scientific support for national security policy making international experience
Abstract
The article examines evolution of scholarly approaches towards the phenomenon of the “national security.” By the early 21st century this notion found its way in the official strategic documents of a wide range of states. The authors examine the Russian and international record of analysis in the field of national security, and assess the adequacy of existing views on this subject taking in the account emerging threats, risks and challenges, as well as the tasks of sustainable development of a country in the social, economic, political, information, spiritual and other areas. They start by presenting the early conceptualizations of this term in the debates of American experts in the 1950s and the 1960s. An important innovation of that period was disentanglement of the national security from purely territorial and military threat, by preparing for other types of contingencies. The article additionally examines the struggle between two alternative approaches towards protecting the national security in the United States: the one founded on unilateral domination and the other prioritizing collective actions. It demonstrates that the one important result of the Western debates was the emergence of a new field of study defined by policy relevant studies, which produce useful, original, and verifiable inferences, which are then injected in decision-making process. In order to promote a similar institutionalized expertise, the article suggests seceding the study of the national security in a separate discipline. This step will enable to further promote the training of specialists not only in the field of national security and strategic planning, but also political scientists and future specialists for the public service. The need for this is obviously related to the tasks of improving the quality of policy making and strategic planning in the Russian Federation, the implementation of national projects in an extremely complex international environment.
Keywords: national security; new threats; governance; decision-making; strategic forecasting; national interests; think tanks.
К концу второго десятилетия XXI века в мире сложилась ситуация, когда на фоне роста глобальной и региональной нестабильности, обусловленной появлением новых центров силы, обострением региональных конфликтов, расширением спектра угроз и вызовов, надёжное обеспечение национальной безопасности для каждого суверенного государства становится всё более сложной задачей, требующей системного, комплексного подхода.
По оценке министра иностранных дел России С.В. Лаврова, в мире «идёт процесс нарастания нестабильности и неустойчивости, в сфере безопасности -- размывается грань между несиловыми и силовыми методами достижения целей, снижается порог возможного применения ядерного оружия, милитаризуется киберпространство, в мировой экономике расшатываются многосторонние торговые системы и ужесточается борьба за внешние рынки» [Лавров 2019]. Как отмечают многие эксперты, тенденция к мировому экономическому спаду, наложившаяся на глобальную коронавирусную пандемию, обвал цен на рынке нефти в первом полугодии 2020 г. и общий энергетический кризис дают основания ожидать, что мир ждёт глобальная рецессия. Экономический спад в США и развитых странах, сопоставимый с Великой депрессией 1930-х годов, оценивается как событие высокой степени вероятности Линь Ифу. Не допустить новой Великой депрессии. Россия в глобальной политике. 05.04.2020. URL: https://globalaffairs.ru/artides/ne-dopustit-depressii (дата обращения: 07.06.2020)..
Создание перспективных систем вооружений, в том числе основанных на новых физических принципах, развитие нетрадиционных способов ведения войны, в том числе в кибернетическом пространстве, заставляет ведущие страны мира искать новые пути и способы обеспечения национальной безопасности.
Неудивительно, что нарастает общая неустойчивость мирового порядка. Подрываются основы международного права, снижается эффективность таких институтов, как ООН, ОБСЕ, ЕС, разрушается система контроля над вооружениями, нераспространения оружия массового уничтожения. Усиливаются угрозы международного терроризма и экстремизма, организованной преступности во всех её проявлениях. Растут возможности информационного воздействия, которые по последствиям своего влияния на людей и все сферы общественной жизни не уступают силовым методам. Экономические санкции становятся всё более распространённым инструментом внешней политики, нередко заменяющим вооружённые акции. «Ключевым практическим воплощением экономической власти сегодня выступают так называемые санкции -- торговые, финансовые и иные ограничения, используемые для принуждения отдельных государств (стран-целей) к выполнению политических требований стран-инициаторов», -- констатировал отечественный исследователь И.Н. Тимофеев [Тимофеев 2019: 11].
Такие особенности современного развития делают необходимым комплексный, системный подход к обеспечению национальной безопасности в государственной политике многих государств мира. В основе такой политики должен быть принцип тесной взаимосвязи и взаимозависимости задач обеспечения национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития.
Современная государственная политика в области обеспечения национальной безопасности, помимо традиционной военной составляющей, включает в себя борьбу с терроризмом, организованной преступностью, эпидемиями и инфекциями, обеспечение экономической, энергетической, экологической, пограничной, продовольственной и кибербезопасности. Соответственно, национальная безопасность на этих направлениях обеспечивается политическими, экономическими, военными и иными средствами. Особое внимание уделяется нейтрализации источников нестабильности, включая изменения климата, экономическое неравенство, политическую изоляцию и распространение ядерного оружия.
Исходя из того, что государственная политика в любой предметной области представляет собой совокупность идей и методов их реализации, увязанных единым замыслом и осуществляемых в определённых временных рамках, вопрос научного обеспечения этого процесса всегда актуален.
Сегодня при определении формата политики важнейшая научно-практическая задача заключается в структурировании проблемного поля исследований, в том числе за счёт расширения границ понятия «национальная безопасность» с учётом новых вызовов и угроз, а также выделение приоритетов, на которых необходимо акцентировать внимание государства и гражданского общества при выстраивании и реализации политики по обеспечению национальной безопасности. Именно по такому пути сегодня идёт ряд государств, изучение опыта которых может служить основой для совершенствования научного обеспечения российской политики.
Например, принятая в январе 2017 г. Стратегия национальной безопасности Швеции основана на расширенной трактовке понятия «национальная безопасность», которая включает в круг задач защиту от эпидемий и инфекционных заболеваний, экономическую, транспортную, продовольственную и энергобезопасность, защиту от негативных воздействий климатических изменений Sweden, Prime Minister's Office (2017). "National Security Strategy". Retrieved 2017-12-18.. Со сходных позиций к проблеме обеспечения национальной безопасности подходит доктринальный документ Франции, принятый в 2017 году, который носит название «Стратегический обзор обороны и национальной безопасности» Strategic Review of Defence and National Security 2017 (France). Retrieved 2017-12-18.. В ЮАР датированный 2015 г. Обзор обороны декларирует нацеленность политики в области обеспечения национальной безопасности в том числе на процветание, повышение благосостояния и уровня жизни населения, экономический рост, решение проблем бедности, безработицы, неравенства и преступности. Провозглашается взаимосвязь и взаимозависимость задач обеспечения национальной безопасности и развития South Africa, Department of Defence (2015). "South African Defence Review, 2015". Retrieved 2017-12-18..
В Испании принятая в 2013 г. Стратегия национальной безопасности также основана на комплексном подходе. Документ, подчёркивая нацеленность политики безопасности на развитие и процветание, содержит 12 приоритетных направлений, в том числе обеспечение безопасности в экономической, энергетической и финансовой сферах, с изложением целей, задач и мер в указанных областях The National Security Strategy: Sharing a common project. Spanish Government (2013). Retrieved 2017-12-17. P. 44-45..
В наиболее проработанном и последовательном виде тесная взаимосвязь и взаимозависимость задач обеспечения национальной безопасности и развития прослеживается в Стратегии национальной безопасности Великобритании, которая позднее многих других стран - лишь в 2010 году - создала Совет национальной безопасности на правах одного из постоянных комитетов кабинета министров. В деятельности СНБ участвуют практически все члены кабинета. В области экономической безопасности ставится цель «содействовать финансовой ответственности и инвестициям». Важными новациями Стратегии стали её увязка с долгосрочным планом развития экономики и нацеливание на содействие экономическому росту и инвестициям, развитию инноваций, повышению стандартов жизни, увеличению занятости National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015. Ref: ISBN 9781474125963. Р. 70.. Документ содержит конкретные задачи в области внешнеэкономических связей и увязан с программой оказания зарубежной помощи в развитии (Official Development Assistance) National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015. P. 71--74., а также с программой развития оборонной промышленности National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015. P. 76--80..
В редакции 2017 г. Стратегии национальной безопасности США интересы страны характеризуются как «защита территории США, американских граждан и американского образа жизни», «содействие процветанию Америки», «сохранение мира с опорой на силу», «расширение американского влияния» National Security Strategy of the United States of America (December 2017). P. 4. URL: https:// www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf (дата обраще-ния: 14.07.2020). National Security Strategy of the United States of America (December 2017). P. 34. URL: https:// www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf (дата обраще-ния: 14.07.2020)..
Раздел II «Содействие процветанию Америки» подчёркивает, что сильная экономика составляет основу американской мощи и национальной безопасности. В числе главных приоритетов в данной области прописаны модернизация экономики, технологическое лидерство и защита интеллектуальной собственности, доминирование в энергетической сфере, восстановление экономической мощи и доверия к американской экономической модели. При этом в качестве эффективного средства обеспечения безопасности предусматривается «использование экономических инструментов, включая санкции, меры по борьбе с отмыванием денег и коррупцией, а также правоприменительные действия, как части более широких стратегий по сдерживанию, принуждению и ограничению противника»11.
Характерно, что Стратегия национальной безопасности США, кроме традиционных внешних, военных и новых угроз и направлений обеспечения безопасности, широко освещает такие аспекты, как, например, безопасность в социальной, информационной, кибер- и гуманитарной сферах. Стоит отметить совершенно бескомпромиссный подход к методам достижения целей. В частности, во внешней пропаганде предписывается «подключиться к идеологической борьбе местных голосов, придать им более мощное звучание, объединиться с ними для продвижения альтернатив посланиям [недружественных режимов], полным насилия и ненависти. Использовать творческий и ресурсный потенциал медийных и интернет-компаний, частного сектора для продвижения американских ценностей. Использовать более экономичные и эффективные способы донесения до пользователей за рубежом контента, отвечающего интересам национальной безопасности США» National Security Strategy of the United States of America (December 2017). P. 35. URL: https:// www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf (дата обраще-ния: 14.07.2020)..
Таким образом, комплексный, системный подход к выработке и проведению государственной политики в области обеспечения национальной безопасности требует её всестороннего научного обеспечения. Поскольку система обеспечения национальной безопасности в новой России выстраивалась в основном на основе американского опыта, для целей нашего исследования важно рассмотреть вопрос о том, как развивалась исследовательская мысль США в данной предметной области.