4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;
5) муниципальная программа.
Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации разрабатывается на основе решений Президента РФ каждые 6 лет на 12 лет и более федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, с учетом приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации, перечня критических технологий Российской Федерации и на основе данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Российской академией наук.
Прогноз содержит: оценку достигнутого уровня и возможностей научно-технологического развития Российской Федерации в сопоставлении с мировыми тенденциями; анализ и прогноз внешних условий и тенденций научно-технологического развития Российской Федерации; анализ макроэкономических, структурных и институциональных факторов научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период.
Стратегический прогноз Российской Федерации разрабатывается по поручению Президента РФ на 12 лет и более Правительством РФ с учетом данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Российской академией наук. Корректировка стратегического прогноза Российской Федерации осуществляется каждые 6 лет.
Стратегический прогноз Российской Федерации рассматривается Советом Безопасности РФ. Порядок разработки, корректировки и утверждения (одобрения) стратегического прогноза Российской Федерации определяется Президентом РФ.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые 6 лет на 12 лет и более федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, с учетом прогноза научно-технологического развития Российской Федерации и стратегического прогноза Российской Федерации на основе данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими участниками стратегического планирования. Корректировка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период осуществляется в соответствии с решением Правительства РФ с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.
Важно отметить прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, который разрабатывается на вариативной основе.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, обеспечивает координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период. Этот прогноз одобряется Правительством РФ и учитывается при корректировке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период.
Таковы основные положения важнейшего правового акта в рассматриваемой области. Далее последовали другие "нормативные шаги": внесены изменения в ст. 170.1 Бюджетного кодекса РФ о долгосрочном бюджетном планировании; определено понятие бюджетного прогноза как документа, призванного формировать финансовое обеспечение государственных и муниципальных программ, периодичность и порядок разработки бюджетных прогнозов.
Правительство РФ устанавливает Правила разработки бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период - важнейшие положения в общем механизме прогнозирования.
Готовится проект постановления Правительства РФ "Об утверждении порядка разработки и корректировки прогноза научно-технологического развития Российской Федерации".
Прогноз разрабатывается в целях формирования системы научно обоснованных представлений о направлениях и ожидаемых результатах научно-технологического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на долгосрочный период. Прогноз является информационно-аналитической основой для разработки документов стратегического планирования.
Подчеркнем: прогноз содержит описание направлений и ожидаемых результатов научно-технологического развития Российской Федерации, в том числе:
а) оценку общемировых тенденций научно-технологического развития;
б) оценку достигнутого уровня и возможностей научно-технологического развития Российской Федерации, в частности, в сопоставлении с мировыми тенденциями;
в) анализ условий и тенденций научно-технологического развития Российской Федерации;
г) анализ макроэкономических, структурных и институциональных факторов научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
д) оценку первоочередных потребностей Российской Федерации в научно-технических достижениях с учетом стратегических целей социально-экономического развития, наличия необходимых ресурсов (природных, финансовых, материальных и кадровых) и научно-технического потенциала;
е) прогноз научно-технологического развития секторов (отраслей) экономики, в том числе по субъектам Российской Федерации, включая перечень перспективных технологий, обеспечивающих повышение конкурентоспособности экономики, и описание областей их применения;
ж) направления научно-технологического развития Российской Федерации, включая перечень перспективных областей научных исследований;
з) прогноз кадрового обеспечения с учетом требований к квалификации специалистов для реализации направлений научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
и) прогноз показателей научно-технологического развития;
к) основные направления совершенствования научно-технической политики, включая предложения по мерам государственной поддержки наиболее перспективных направлений научно-технологического развития Российской Федерации.
Важно, что прогноз содержит следующие основные показатели научно-технологического развития:
- внутренние затраты на научные исследования и разработки;
- ассигнования на гражданскую науку из средств федерального бюджета;
- число организаций, выполняющих научные исследования и разработки;
- численность работников, выполняющих научные исследования и разработки;
- удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций промышленного производства;
- затраты на технологические инновации в промышленном производстве;
- объем отгруженной инновационной продукции (работ, услуг) в промышленном производстве;
- удельный вес продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте.
Разработка прогноза осуществляется на регулярной основе каждые 6 лет на долгосрочный период (12 лет и более, в том числе с выделением периода на 6 лет). По решению Правительства РФ может быть осуществлена внеплановая разработка прогноза. Корректировка осуществляется по решению Правительства РФ на основании предложений Межведомственной комиссии по технологическому прогнозированию президиума Совета при Президенте Российской Федерации по модернизации экономики и инновационному развитию России (далее - Межведомственная комиссия по технологическому прогнозированию), но не реже одного раза в 3 года.
Координацию разработки (корректировки) прогноза, включая научно-методическое, организационное и экспертно-аналитическое обеспечение, осуществляет Минобрнауки России. Участниками разработки (корректировки) прогноза являются:
а) Минобрнауки России, ФАНО России, Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минэнерго России, Минприроды России, Минкомсвязь России, Минтранс России, Минздрав России, Минсельхоз России, Роскосмос, Минфин России и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти;
б) Российская академия наук;
в) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В разработке и корректировке прогноза также могут принимать участие (по согласованию) государственные корпорации, акционерные общества с государственным участием, государственные и федеральные государственные унитарные предприятия, реализующие программы инновационного развития, институты развития, технологические платформы, инновационные территориальные кластеры, ведущие научные и образовательные организации, а также другие заинтересованные организации.
Установлено, что подготовка и корректировка прогноза осуществляются в три этапа:
1) Минобрнауки России разрабатывает и утверждает методические рекомендации по созданию прогноза;
2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют данные в федеральные органы исполнительной власти для разработки прогнозов научно-технологического развития секторов (отраслей) экономики.
Федеральные органы исполнительной власти и Российская академия наук представляют в Минобрнауки России прогнозы научно-технологического развития секторов (отраслей) экономики по предметам (сферам) своего ведения.
Минобрнауки России осуществляет разработку прогноза с учетом представленных прогнозов научно-технологического развития секторов (отраслей) экономики, а также организует и проводит экспертно-аналитические мероприятия в целях его формирования, в том числе во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, Российской академией наук и экспертными организациями, привлекаемыми к его разработке;
3) Минобрнауки России проводит согласование прогноза с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Российской академией наук; представляет прогноз на рассмотрение Межведомственной комиссии по технологическому прогнозированию; в течение месяца после одобрения прогноза на Межведомственной комиссии по технологическому прогнозированию направляет его на утверждение в Правительство РФ.
После утверждения прогноза Правительством РФ Минобрнауки России совместно с другими участниками разработки (корректировки) прогноза осуществляет разработку комплекса мер по использованию (реализации) его результатов, направленных на формирование планов мероприятий (дорожных карт) по развитию новых направлений научно-технологического развития и секторов (отраслей) экономики и реализации мер научно-технологической политики, а также учитываемых при разработке (актуализации) документов стратегического планирования и программ инновационного развития компаний с государственным участием.
Корректировку прогноза Минобрнауки России осуществляет в соответствии с рассмотренным Порядком с учетом изменений внешних условий, тенденций, макроэкономических, структурных и институциональных факторов научно-технологического развития Российской Федерации.
Установлен порядок использования результатов прогноза. Основные положения и результаты прогноза учитываются участниками разработки (корректировки) при разработке следующих документов:
а) приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечень критических технологий Российской Федерации;
б) стратегический прогноз Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный периоды;
в) отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;
г) стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;
д) основные направления деятельности Правительства РФ;
е) государственные программы Российской Федерации и государственные программы субъектов Российской Федерации и планы их реализации;
ж) планы деятельности федеральных органов исполнительной власти;
з) программы инновационного развития государственных корпораций, компаний с государственным участием;
и) приоритетные направления фундаментальных исследований;
к) научно-технологические инициативы.
Определен порядок распространения результатов прогноза. Прогноз подлежит включению в государственный федеральный реестр документов стратегического планирования. В течение 10 дней со дня утверждения прогноз размещается на сайте Минобрнауки России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Мониторинг и контроль реализации прогноза осуществляет Минобрнауки России. Сведения о результатах реализации Прогноза представляются федеральными органами исполнительной власти, Российской академией наук, научными организациями, высшими учебными заведениями, технологическими платформами и государственными корпорациями в Минобрнауки России. Участники разработки прогноза представляют по запросу Минобрнауки России информацию о разработке (корректировке) прогнозов научно-технологических секторов (отраслей) экономики, а также об использовании результатов прогноза при разработке и реализации документов стратегического планирования.
Стремясь ввести измеримые показатели статики и динамики правовых регуляторов, мы разработали системы показателей действия и нарушений закона. Нужно использовать также показатели эффективности деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов, которые официально установлены соответствующими Указами Президента РФ и решениями Правительства РФ. Действуют уставные характеристики для бизнес-предприятий, организаций и учреждений. Известны также плановые и программные задания по отраслям и сферам экономики и т.д. В конечном счете, можно учитывать показатели изменения правовых регуляторов и деятельности субъектов права, выявлять влияние разных факторов на динамику установленных и фактических показателей правовых регуляторов и деятельности субъектов права, определять по базовому критерию наилучший вариант правовых решений и действий.
Анализ теории и практики показывает цикличное развитие права, когда наблюдается то усиление, то ослабление его роли; то расширение, то сужение сферы правового регулирования. Законы и иные правовые акты как бы десантируются на социально-экономическую почву, и там с ними зачастую поступают весьма произвольно. Сами правовые нормы подчас воспринимаются как не связанные между собой фрагменты правовой сферы, не находящие своих путей к реальному воздействию на экономическое поведение и деятельность органов и организаций, что в итоге сказывается на состоянии и развитии экономической, социальной и иных сфер. В связи с этим появилась потребность в разработке разных моделей правового обеспечения, которые реально приводят в движение все или многие общественные явления и процессы.
Нужно заметить некоторые терминологические расхождения в понимании и описании норм, правил. Ученые-экономисты трактуют институты как "укорененные правила поведения", относя к ним образование, культуру, конкуренцию, право, организации и т.п. По мнению юристов, к институтам в аспекте теории государства относятся государственные и негосударственные структуры, а в аспекте теории права - структурно сформированные правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения. Именно в этом значении мы рассматриваем правовые нормы в качестве регуляторов, объединяемых в правовые институты и отрасли.
В настоящем исследовании речь идет о юридических корреляциях, последовательно связанных между собой.
1. Корреляция "А" - "Определение объектов правового воздействия". Эти объекты соотносятся как часть и целое:
- экономика в целом с характерными для нее макропоказателями развития;
- отрасли экономики (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт);
- институты экономики (имущество, финансы, труд, производство и т.п.);
- субъекты экономической деятельности (федеральные государственные унитарные предприятия и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества, госкорпорации, публичные органы);
- факторы развития (постоянные и временные, органические и внешние);
- потребности возможного законодательного регулирования общественных отношений.
В соответствии с решениями Президента РФ и Правительства РФ о развитии инновационной экономики в нашей стране ученые-экономисты выделяют первоочередные средства достижения этих целей. Имеются в виду рост производительности, структурные сдвиги, инвестиции и инновации, активизация трудового потенциала, ценности, институты, модернизация образования, право собственности и конкуренция, верховенство закона. При этом отмечается важная роль в экономическом развитии нематериальных активов и особенно культуры в аспекте креативности, способности человека быть творцом, исполнительности и дисциплины*(90). Эти факторы недостаточно исследованы в юридической науке, и можно назвать лишь одну книгу - "Право и культура"*(91), подготовленную на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы.
Что касается верховенства закона, то экономисты главным считают его правильное и повсеместное применение и гарантии для условий законодательной деятельности. Это верно, и мы расширяем анализ действия права в экономике.
Среди правовых регуляторов прогнозной деятельности важное значение имеет постановление Правительства РФ от 3 июня 2011 г. N 440 "О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов". Дело в том что динамика рынка труда отражает неравномерность и кризисные ситуации в социально-экономической сфере, порождает диспропорции в занятости населения и рост безработицы. В рассматриваемом документе даны поручения министерствам и ведомствам на основе общих и собственных данных охарактеризовать тенденции развития трудового потенциала страны. Однако реальных сдвигов тут пока мало ввиду недооценки первостепенной важности человеческого фактора и комплексных механизмов его использования.
Отрадно, что вступил в действие Федеральный закон "О промышленной политике в Российской Федерации". Его подготовка, обсуждение и доработка заняли около 15 лет, автор участвовал в его разработке на разных этапах и может констатировать явную недооценку данного регулятора. Ведь еще в 1998 г. Совет Федерации принял постановление о промышленной политике в стране, которое осталось почти не реализованным из-за явного преувеличения значения механизмов рыночной саморегуляции. В итоге уровень развития промышленности оказался очень низким, что требует решительных действий по преодолению этой ситуации.
Как свидетельствуют ученые-экономисты, неправильный выбор инструментов экономического роста и просчеты в оценке динамики экономики в стране и за рубежом, ошибки, усиление экономических санкций Европейского Союза и США против России создали новую кризисную ситуацию. Правительству РФ пришлось 27 января 2015 г. срочно принимать План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году. Промедление, ошибки, бездействие на фоне хороших правовых документов опять привели к сложной ситуации. А ведь надо извлекать, наконец, уроки и действовать с опережением событий и процессов. Прогноз должен быть реальным навигатором.