Разновидностью правового эксперимента является и многолетний опыт Института государства и права РАН и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по организации в регионах комплексных социально-правовых исследований*(65). Можно утверждать, что подготовка по согласованию с региональными органами концептуально-программных документов о регионально-правовом развитии, о подготовке законов субъектов Российской Федерации, о разработке рекомендаций по совершенствованию статусов региональных муниципальных органов имеет политическое значение, поскольку их практически использовали региональные и местные власти.
Можно отметить и такой метод правового экспериментирования, как длительное обсуждение первоначальных вариантов решения задач с потенциальными участниками ее решения. Например, разработчики Методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов*(66), изданной в 2004 и 2007 годах, в течение ряда лет обсуждали документ более чем в 20 регионах страны, обобщали предложения и замечания и корректировали проект. Накопленный опыт был использован позднее при подготовке Национальной стратегии противодействия коррупции, федеральных законов о противодействии коррупции и антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Такой путь от проверки опытного образца документа к официальным правовым решениям весьма продуктивен. Аналогичный метод был применен при разработке и внедрении механизмов правового мониторинга, который после многократных обсуждений, дополнений и уточнений был реализован в Указе Президента РФ 20 мая 2011 года N 657 "О мониторинге правоприменения"*(67), в научно-практических пособиях и рекомендациях.
Тем не менее правовой эксперимент проводится в нашей стране пока очень редко. Важные государственные решения и реформы, проекты базовых федеральных и региональных законов готовятся, принимаются и реализуются без использования данного института. Отсюда такие неизбежные ошибки, как неполное отражение интересов и мотивов тех слоев граждан, на поведение которых рассчитано действие будущих норм, неопределенные статусы госорганов, неожиданные риски, которые можно было предвидеть. Более того, происходит своего рода детипизация моделей, которые должны действовать строго в соответствии с замыслом разработчиков, экспертов и лиц, принимающих решения. Не случайно весной 2014 г. опять произошли изменения в муниципальной реформе, несмотря на стартовые федеральные законы 1995 г. и 2003 г. То же происходит с затянувшимся финишем административной реформы, хотя эксперимент с новыми функциями органов в конкретной отрасли или подотрасли дал бы достоверную информацию об обоснованности всей стратегии административно-правовых преобразований.
Сказанное позволяет дать определение правового эксперимента. Правовой эксперимент есть институт правовой системы, проводимый уполномоченными органами с целью фактической проверки обоснованности правовых моделей и проектируемых форм их использования. Данный институт характеризуется следующими признаками:
а) правильный выбор предмета (темы) эксперимента в соответствии с правовой моделью;
б) четкое определение задач эксперимента, решаемых последовательно и по этапам;
в) установление системы критериев положительной и отрицательной оценки результатов;
г) определение круга лиц (органов, организаций - участников эксперимента);
д) принятие правовых актов, временно изменяющих, дополняющих или приостанавливающих действие соответствующих федеральных и региональных законов и других правовых актов;
е) принятие комплекса специальных правовых актов, регулирующих режим деятельности субъектов права в исследуемой сфере;
ж) использование системы информации в механизме мониторинга для наблюдения за ходом, промежуточными и конечными результатами;
з) введение порядка подведения итогов правового эксперимента и использование его результатов для корректировки правовых моделей.
Институт правового эксперимента следует закрепить в проекте федерального закона "О нормативных правовых актах". Вполне возможны и более специализированные способы его законодательного регулирования в отраслевом законодательстве.
Признание научно-практической ценности правового эксперимента предполагает его регулярное использование в случаях подготовки крупных правовых решений и невозможности предвидеть все наиболее важные последствия реализации правовой модели. Вряд ли можно путем такого эксперимента проверить действие модели в реальных условиях полностью, поскольку масштаб охватываемых ею субъектов (участников) и совершаемых ими деяний, взаимоотношений слишком велик. Более оправданно объектом правового эксперимента считать два основных элемента модели - акты и нормы органа и организации.
В первом случае эксперименты уместны там, где впоследствии потребуются массовые действия: в сферах действия институтов трудового, образовательного, налогового, энергетического законодательства. Как отмечалось выше, тут приходится "отключать" действие ряда общих норм и "вводить" временное действие проектируемых норм, оценивать их результативность по системе показателей, устанавливаемых в механизме правового мониторинга.
Другой разновидностью правового эксперимента могут быть способы решения задач при установлении новых публичных институтов. Полагаем, в преддверии и в ходе муниципальной реформы можно вести речь об опыте создания и использования новых санкций исполнительных и муниципальных органов, о качественных переменах в их структуре и взаимоотношениях и т.п.
Пришло время применять правовой эксперимент в программах и стратегиях социально-экономического и правового развития, проводя подготовку кадров, методических материалов и блока резервных действий. Тогда правовая модель получит еще более прочную основу для разработки, принятия и реализации. Модели станут живым стимулом новых решений и деяний.
Более успешной была разработка социальных моделей, когда в 1960-70-х годах в нашей стране и за рубежом активно разрабатывались экономико-математические методы планирования и управления в хозяйственной сфере. Экономика как социально многофакторная система и ее составные части подвергались тщательной проверке в разных меняющихся вариантах функционирования. Нобелевские лауреаты до сих пор пытаются преодолеть неопределенность в схемах анализа и риска.
Хорошей иллюстрацией движения творческой мысли в нашей стране служит опыт создания и использования агент-ориентированных моделей. Признавая высокий авторитет разработчиков, считаю возможным рекомендовать читателю ознакомиться с книгой по данному вопросу*(68). Новейшие информационные технологии позволяют сделать точные расчеты и более доказательные выводы, уменьшая тем самым разрыв между теоретическими и практическими решениями.
В арсенале средств научно-правового познания видное место занимают научные концепции. Начало их широкому развитию и использованию положили разработки ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и поручение Президента РФ. За последние два десятилетия Институт опубликовал серию системных концепций*(69), которые использовались в практике законопроектной деятельности.
Научная концепция представляет собой системно-целевой прогноз развития законодательства в целом и его отраслей в частности. В них закреплены такие элементы, как сферы и методы законодательного регулирования, характеристики законодательных решений, механизм правоприменения, тенденции развития законодательства. Многие аспекты концепций все еще требуют осмысления опыта их разработки и использования. Приведем некоторые положения из опубликованной в 2014 г. книги, касающиеся блоков публично-правовых, частноправовых и международно-правовых отношений.
Методы исследования. Как и ранее, разработка проблем, связанных с правовыми концепциями, потребовала применения разных методов. Первостепенное значение имеет метод системного анализа, позволяющий анализировать не только юридические внутрисистемные зависимости, но и корреляции между влиянием внешней среды и мерой "правового отражения".
Непосредственное участие Института в законопроектной деятельности позволяет объективно оценивать законодательную динамику. Это расширяет рамки известного социологического метода "включенного наблюдателя". В этом же плане полезны выездные исследования в регионах, позволившие использовать потенциал методов социологических опросов, анализа и оценки мнений экспертов и представителей общественности.
Изучение новейшей юридической литературы расширило спектр анализа проблем правотворчества и правоприменения. Плодотворны научные конференции и семинары по широкой юридической тематике. Речь идет о проведении Институтом ряда научных обсуждений проблем развития конституционной, гражданской, экологической отраслей законодательства, при этом рассмотрение темы "Экология и право"*(70) позволило проанализировать участие всех отраслей права в решении экологических проблем.
Стала еще более ощутимой потребность в комплексном междисциплинарном подходе к правовому регулированию.
Полученные результаты свидетельствуют о важности методологического инструментария в научных исследованиях, и здесь предстоит еще многое сделать, чтобы избежать "информационно-текстовой" описательности в решении проблем.
Разработка проблемы. Изучение юридической литературы по данной тематике убеждает в устойчивости некоторых направлений научных работ.
Во-первых, по-прежнему сохраняется интерес к исследованию содержания принципа "верховенства права". С.С. Алексеев назвал этот феномен "возвышенным статусом категории "право" во всей социальной системе"*(71).
Во-вторых, расширились исследования механизма правового регулирования и обеспечения эффективности закона*(72). Тем самым вводятся новые измерения качества права в обществе.
В-третьих, наиболее интенсивный поток исследований посвящен многим конкретным вопросам законодательного процесса и отраслям законодательства*(73), реже - вопросам правоприменения. Появляются работы по "системным" аспектам законодательства*(74), включая соотношение национально-правовых и международно-правовых актов*(75). И все же увлечение анализом конкретных законодательных сюжетов пока порождает сугубо "вторичный", производный взгляд на правовые процессы, возникающие как последствия событий и явлений в разных сферах.
В-четвертых, заслуживает поддержки интерес к вопросам социологии права, что способствует включению в спектр анализа вопросов "реального" правосознания и деятельности в правовой сфере*(76). Следует позитивно оценить труды Г.В. Мальцева по культурологическим аспектам права*(77). Ощутимы результаты экономико-правовых исследований*(78).
В-пятых, продолжающиеся исследования в области сравнительного правоведения позволяют использовать полезный зарубежный опыт*(79).
И все же в публикациях преобладает своего рода "инструментально-статичный" аспект, когда элементы права и закона рассматриваются сами по себе без выявления причинной связи между ними и явлениями, процессами в социально-экономической и политической сферах. Формула "закон сегодня" не дополняется формулой "закон завтра", т.е. прогностической функцией. Не менее огорчительное упущение - явная недооценка динамики соотношения права и государства и обеспечения закона институтами государства. Пока поворот к этой теме лишь наметился*(80).
Определение правовых целей. Выдвижение на передний план комплексных стратегических планов страны является прежде всего национальной задачей, продиктованной принципами и целями современного развития мирового сообщества и региональных межгосударственных объединений. Это предполагает их адекватное отражение в иерархии правовых целей, дающих ориентацию на развитие и формирование новых правовых состояний в экономической, социальной и политической сферах.
Обратимся к Основным направлениям деятельности Правительства РФ на период до 2018 года*(81). Во-первых, выделены внешние вызовы предстоящего периода: стратегическая нестабильность мировой экономики, новый этап технологического развития глобальной экономики, изменение мирового энергетического баланса. Во-вторых, обозначены такие внутренние вызовы, как замедление роста и стагнация экспорта энергоносителей, снижение численности трудоспособного населения; снижение потребительского спроса населения, адаптация экономики к условиям ВТО, нефтегазовый дефицит. В-третьих, сформированы новые целевые ориентиры - повышение национальной конкурентоспособности, качества и доступности услуг, решение основных проблем жилищно-коммунального хозяйства, повышение эффективности государственного управления, обеспечение сбалансированности регионального развития.
Решение названных задач совпадает с решением задач, намеченных 5-6 сентября 2013 г. на саммите двадцати развитых стран в Санкт-Петербурге. Это - активизация инвестиций, оживление рынков труда, структурные реформы, обмен налоговой информацией, стимулы роста экономики, упорядочение денежно-кредитной политики.
Добавим к сказанному те политические приоритеты, которые признаются странами как незыблемые, - приоритет прав и свобод человека, суверенитет государств, национальное многообразие и т.д.
В связи с этим нужны четкие оценки состояния законодательства и тенденций его развития; определение правовых целей и комплекса средств их достижения; учет правовых рисков, отклонений от правовых моделей и действующих законов и иных нормативных правовых актов. Тогда можно перейти к выработке и использованию критериев эффективности законодательства в целом, его отраслей, комплексов и конкретных законов. Путь к высоким результатам труден и противоречив.
Поскольку мы констатируем в основном сложившуюся систему отраслевого законодательства, то подчеркнем главное - концепция должна выступать как модель будущего правового регулирования путем решения комплексных стратегических задач. В этой модели должна быть определена цель (правовая цель), правовые средства достижения нового правового состояния, статусы субъектов права и режимы (процедуры их деятельности, ресурсы и конечные результаты). Составными частями станут: а) базовый закон (по предмету регулирования), б) сопутствующие законы и иные правовые акты других отраслей, в) процессуальные и процедурные гарантии, г) предвидение правовых рисков, д) обеспечивающие институты (государственные, муниципальные и др.). Органическое сочетание этих элементов позволит сформировать системное правовое воздействие для решения комплексных задач.
Речь идет, конечно, не об умалении роли отраслевых концепций законодательства как его привычной структуры, а о дополнении их подвижной комплексной системой правового регулирования, способной противостоять тем внутренним и внешним вызовам, о которых говорилось выше.
Следует признать, что довольно трудно концентрировать разные правовые регуляторы в нужных пропорциях для решения крупных задач. Приходится учитывать такую "многослойность", как сочетание национальных, интегративных и международных норм, с одной стороны, гибкость регуляторов разных уровней (федеральный, региональный, муниципальный и саморегулирование) внутри государства, с другой. Разумеется, объем сочетаемых норм будет неодинаков при подготовке концепций развития, применении группы законов (комплекса) или одного закона либо при внесении поправок в закон.
Каковы основные выводы?
В современный период актуализируется роль права в регулировании социально-экономических и иных процессов. В соответствии с положениями Конституции РФ происходит расширение и освоение новых правовых пространств и видоизменение объемов и методов правового регулирования в контексте других социальных норм. Отражая эти явления, законодательство призвано эффективно регулировать социальные и личные интересы, способствовать стабильности гражданского общества. В этих условиях особенно велика роль научных концепций как инструментов познания и прогностических оценок в правовой сфере.
За прошедшие два десятилетия российское законодательство существенным образом обновилось. На прочном фундаменте публичного и частного права сложилась новая отраслевая структура, которая дополняется развивающимися правовыми комплексами. В то же время законодательные положения слабо реализуются в общественной практике и мало воздействуют на решение реальных государственных и общественных задач. Сохраняется тенденция отчуждения граждан от права.
Знание и учет закономерностей развития законодательства в соответствии с Конституцией РФ позволят принимать обоснованные правовые решения в русле основных направлений развития страны. Ключевое значение приобретает комплексность стратегических задач, решение которых должно стать ответом на внешние и внутренние вызовы.
Концептуальные акценты развития законодательства должны определяться:
а) достижением баланса базовых, комплексных и процессуально-обеспечивающих отраслей;
б) системным или правовым воздействием на решение комплексных задач;
в) совершенствованием механизма реализации базовых законов как опорных конструкций правовых массивов;
г) укреплением внутрисистемных связей разных отраслей законодательства.
Необходимо предвидеть, с одной стороны, расширение сфер законодательного регулирования (например, в энергетической, информационной сферах) и видоизменение предметов и методов регулирования (например, деятельности институтов гражданского общества), с другой - изменение методов законодательного регулирования в рамках ст. 72 Конституции РФ, в том числе преодоление элементов чрезмерной правовой централизации и регламентации при подготовке и принятии федеральных законов и неизбежного сужения объемов законодательного регулирования субъектов Российской Федерации.
В настоящее время происходят процессы обновления, выделения, укрупнения нормативно-правовых массивов, а также формирования новых правовых институтов и комплексов. При этом следует избегать таких отрицательных явлений, как "нормативный избыток", коллизионность актов и норм, пробельность. Прогнозирование и планомерность развития законодательства как составляющие общего механизма воздействия на социально-экономические процессы позволяют предвидеть возможные риски и отклонения от норм и готовить "резервное" решение в кризисных и конфликтных ситуациях, например изменение режимов деятельности, приостановление действия норм и т.д.
Необходимо в полной мере учитывать повышение удельного веса международных и интегративных актов и норм в структуре отраслей и комплексов законодательных актов, что предполагает продолжение работы по гармонизации российского законодательства с нормами и правилами ВТО; использование нормативного корпуса ВТО для защиты национальных интересов и интересов общего интеграционного (и цивилизационного) пространства; развитие интеграционных процессов на евразийском пространстве и совершенствование правовой базы (унификация внутреннего права государств-участников; кодификация уже принятых международных договоров; приведение правовой базы интеграционных объединений в соответствие с нормами ВТО).
Подчеркнем, что в ходе разработки научных концепций расчетным показателем, кроме традиционных элементов, должно стать предвидение правовых рисков и заблаговременное создание "компенсаторных" механизмов. Острота противоречий в обществе приводит к социальным конфликтам и отклонениям от концепций и правовых норм, поэтому требуется продолжить разработку средств повышения самостоятельности и ответственности юридических лиц и граждан и стимулирования достижения высоких конечных результатов.
Разработку концепций нужно осуществлять планомерно в ходе прогнозирования и мониторинга развития законодательства. Предвидение изменений предметов регулирования, правовых актов, публичных и иных институтов, соотношение правомерного и неправомерного поведения и правовых рисков позволит уменьшать объем отклонений от правовых моделей и повышать эффективность существующих моделей.