Кроме того производилось страхование некоторых категорий служащих (помимо названных уже сотрудников милиции для примера можно привести лиц оперативно-строевого состава городской пожарной охраны См. Постановление ЦИК СССР № 52 и СНК СССР № 654 от 7 апреля 1936 года «Положение о государственном пожарном надзоре и о городской пожарной охране».). Особенностью здесь являлось то, что указанные служащие подлежали обязательному государственному страхованию в современном смысле слова. Основой для него являлся договор с Госстрахом на перечисление средств страховых взносов от места работы (службы), т.е. фактически из бюджета.
Незадолго до распада СССР на основании Постановления Совета министров СССР от 30 декабря 1990 года № 1393 «О государственном обязательном личном страховании военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел» с 1 января 1991 года была введена современная система государственного обязательного личного страхования военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел на случай гибели (смерти), ранения (контузии), заболевания, полученных в период прохождения службы (сборов) Страхование должно было осуществляться за счет средств, выделяемых из союзного бюджета Министерству обороны СССР, Министерству внутренних дел СССР, Комитету государственной безопасности СССР и Министерству транспортного строительства СССР (на содержание железнодорожных войск), а также средств других министерств, ведомств и организаций, в распоряжении которых находятся воинские формирования., а с 1 мая 1991 года - государственное обязательное страхование работников, занятых оказанием медицинской помощи населению, проведением научных исследований по проблемам вирусологии и производством вирусных препаратов, на случай инфицирования вирусом иммунодефицита человека при исполнении ими служебных обязанностей, а также наступления в связи с этим инвалидности или смерти от СПИДа на основании Постановления Кабинета министров СССР от 26 апреля 1991 года № 200 «О государственном обязательном страховании работников, занятых оказанием медицинской помощи населению, проведением научных исследований по проблемам вирусологии и производством вирусных препаратов, на случай инфицирования вирусом иммунодефицита человека при исполнении ими служебных обязанностей,
а также наступления в связи с этим инвалидности или смерти от СПИДа»Страхование указанных категорий работников должно было осуществляться за счет средств союзного бюджета, выделяемых на эти цели министерствам и ведомствам СССР, учреждения и организации которых занимаются оказанием медицинской помощи населению, проведением научных исследований по проблемам вирусологии, производством вирусных препаратов и находятся на бюджетном финансировании. . Применительно ко второму акту специально оговаривалось, что работники других аналогичных учреждений и организаций подлежат государственному обязательному страхованию за счет средств финансирующих их деятельность министерств, ведомств, предприятий и организаций, а при отсутствии такого финансирования - за счет собственных средств. Денежные средства должны были перечисляться Правлению государственного страхования СССР.
Правовая природа обязательного государственного страхования вызывает большой интерес. Юридическим фактом, обусловливающим возникновение правоотношений по страхованию в целом и по обязательному государственному страхованию в частности является заключение соответствующего договора между страхователем и страховщиком, но в определенных случаях, когда компенсация ущерба и механизм такой компенсации (через участие страховой организации) представляют общественный интерес, степень свободы договаривающихся сторон может быть существенно ограничена (на основании абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК РФ), а заключение договора обязательно для сторон именно в силу закона. Возникает вопрос, что же является отправной точкой для возникновения правоотношений между страхователем и страховщиком: закон или договор?
С точки зрения финансового права следует отнести договор страхования, заключаемый в соответствии со ст. 969 ГК РФ, к договорам особого вида - публично-правовым Подробнее о публичных договорах в финансовом праве см. Горлова Е.Н. Публичный договор в финансовом праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010; Еремин С.Г. Договор в финансовом праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. (не стоит путать их с публичными договорами, которым посвящена ст. 426 ГК РФ), заключение которых является юридическим фактом, обусловливающим возникновение правоотношений по обязательному государственному страхованию. В.С. Белых и И.В. Кривошеев отмечают, что «публичный характер свойствен
правоотношениям, устанавливаемым в рамках обязательного государственного страхования, а также обязательного медицинского, пенсионного, социального страхования» Белых В. С., Кривошеев И. В., Митричев И. А. Страховое право России: учебное пособие. М., 2009. С. 44..
Следует отличать обязательное государственное страхование от юридической ответственности, целью которой является восстановление нарушенного права, в том числе возмещение имущественного ущерба, причиненного данным нарушением, а основаниями ее возникновения Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - 3-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 593.: юридическим (формальным) - правовая норма, выраженная в законе, фактическим - само правонарушение (наличие состава). Целью же обязательного государственного страхования, как отмечалось выше, является защита социальных интересов граждан и интересов государства и создание специального денежного фонда (страхового фонда). Основанием же возникновения правоотношения по обязательному государственному страхованию является не наступление страхового случая (последний, как отмечает А.С. Емельянов Емельянов А.С. О понятии обязательного страхования // Хозяйство и право. 1997. № 12. С. 129., служит основанием возникновения права требования у застрахованного лица и выгодоприобретателя к страховщику выплаты страхового возмещения), а заключение договора между соответствующим государственным органом и страховой государственной организацией. Обязательное государственное страхование призвано не компенсировать потери государственных служащих и членов их семей (как в случае наступления при юридической ответственности работодателя перед наемным работником), а обеспечить их компенсацию путем организации специальных фондов денежных средств.
Оценивая советский опыт функционирования системы обязательного государственного страхования как инструмента мобилизации государствомфинансовых ресурсов на определенные цели, нельзя не отметить те положительные моменты, которые, безусловно, имеет аккумуляция денежных средств на счетах органов и организаций, напрямую контролируемых государством.
Памятуя о революционном прошлом России начала ХХ века и оценивая ту роль, которую играли вопросы социальных гарантий и защиты трудящихся, нельзя недооценивать важность социальных вопросов, особенно в связи с тем, что самой многочисленной категорией лиц, подлежащих страхованию, являются лица, специально обученные военному делу.
Поскольку обязательность вступления в правоотношения по страхованию в установленных законами случаях продиктована именно социальной значимостью, по всей вероятности коммерческая составляющая едва ли может иметь место. Подобно тому, как социальные взносы аккумулируются на счетах государственных внебюджетных фондов, страховые взносы по обязательному государственному страхованию так же целесообразно размещать на счетах органов и организаций, находящихся под прямым контролем государства. В отличие от коммерческих организаций, имеющих априори цель извлечение прибыли, государство такой цели не имеет, а кроме того уже возложило на себя обязанность заботиться о достойном уровне жизни своих граждан, продекларировав социальный вектор направления развития в качестве одного из основных.
Современная тенденция широкого внедрения рыночных механизмов и ухода государства из экономики представляется крайне сомнительной в социальной сфере. В Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года указывается, что на уплату страховых премий по имущественному страхованию для государственных и муниципальных нужд затрачиваются значительные бюджетные средства и
предварительный анализ результатов проведения указанных видов страхования свидетельствует о том, что страховые премии значительно превышают страховые выплаты Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 года № 1293-р «Об утверждении Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года». [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102339696&intelsearch=%F1%F2%F0%E0%
F2%E5%E3%E8%FF+%F1%F2%F0%E0%F5%EE%E2%EE%E3%EE+%F0%FB%ED%EA%E0 (дата обращения: 22.04.2014).. Расходы на администрирование такого страхования, в том числе на проведение конкурсов по отбору страховщиков, сопоставимы, а в некоторых случаях превышают потенциальные расходы на администрирование соответствующих выплат, в случае, если бы они осуществлялись непосредственно за счет бюджетных средств помимо страховщиков, несмотря на кажущуюся, на первый взгляд, абсолютную убыточность для государства осуществления страховой деятельности.
Кроме того если отойти от критерия источника финансирования для отнесения отношений к обязательному государственному страхованию, заменив его критерием участия государства в страховых отношениях в качестве страховщика, то можно допустить софинансирование государством и частными лицами указанной сферы. Так, например, негативная практика произошедших в последние годы наводнений, пожаров показала, насколько социально необходимым является страхование жилой недвижимости. Целесообразно было бы ввести обязательное страхование этого вида имущества на началах софинансирования, что не является новым и уже активно используется в международной практике. Например, в Германии страхование жизни и здоровья рабочих осуществляется на добровольных началах, но в случае заключения соответствующего договора рабочим предоставляется государственная субсидия в размере 26% от суммы страховой премии Емельянов А.С. Правовые основы обязательного государственного страхования (на примере органов внутренних дел): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 102..
Позитивно оценивается идея государственной поддержки в сфере сельскохозяйственного страхования, предложенная Федеральным законом от 25 июля 2011 года № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» Собрание законодательства РФ. 2011. № 31. Ст. 4700.. Данный закон содержит множество бланкетных норм, затрудняющих его реализацию на практике, т.к. многие нормативные правовые акты, которые должны были быть приняты (изданы) во исполнение указанного закона, приняты не были.
Доля застрахованных с государственной поддержкой посевных (посадочных) площадей в общем объеме посевных (посадочных) площадей остается невысокой и по итогам ярового сева 2012 года составила 20 процентов (по состоянию на 1 октября 2012 года без учета площади посевных (посадочных) площадей субъектов Российской Федерации, в которых государственная поддержка сельскохозяйственного страхования не осуществляется).
С января по июнь 2012 года заключено 121,5 тыс. договоров сельскохозяйственного страхования, из них с государственной поддержкой - 3,5 тыс. договоров Данные приведены в Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года.. При этом страховые премии по сельскохозяйственному страхованию с государственной поддержкой составили 5,8 млрд. рублей, а страховые выплаты - 1,7 млрд. рублей.
Невысокий интерес сельскохозяйственных товаропроизводителей к заключению договоров сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой обусловлен рядом причин, основными из которых следует признать Данные приведены в Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года.:
отсутствие у сельскохозяйственных товаропроизводителей средств на уплату страховой премии (взноса) по договорам сельскохозяйственного страхования;
низкая правовая грамотность сельскохозяйственных товаропроизводителей;
возможность получения сельскохозяйственными товаропроизводителями государственной поддержки в виде дотаций при наступлении чрезвычайных ситуаций наряду с действующей системой страхования, что снижает эффективность последней;
недостаточность мероприятий, направленных на популяризацию сельскохозяйственного страхования и повышение интереса сельскохозяйственных товаропроизводителей к заключению договоров сельскохозяйственного страхования;
длительные сроки доведения средств государственной поддержки до конечных получателей.
Сельскохозяйственное страхование с государственной поддержкой позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств путем снижения довольно сложно планируемых финансовых затрат государства в части возмещения затрат в случае возникновения катастрофических для сельскохозяйственного производства последствий природных явлений и, в то же время, предоставляет минимальный уровень защиты населения, занятого в аграрном секторе.
Как отмечалось ранее, ценности Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации в некоторых случаях подлежат обязательному страхованию за счет бюджетных средств. Представляется необходимым распространить требования обязательности страхования на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации в целях реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Предлагаемая диссертантом классификация видов обязательного государственного страхования представлена на схеме 1.
Схема 1.
Виды обязательного государственного страхования
2.2 Обязательное государственное и обязательное социальное страхование в российской правовой науке
Публичный характер обязанностей, возложенных на отдельные категории лиц, подлежащих обязательному государственному страхованию, а также необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов требуют того, чтобы составной частью правового статуса этих лиц было право на получение предусмотренных федеральным законом специальных льгот, гарантий и компенсаций. Как отмечалось выше, законодательство не содержит единого перечня лиц, подлежащих обязательному государственному страхованию, не указывает на то, подлежит ли такому виду страхования имущество публично-правовых образований, каково место обязательного государственного экологического страхования в системе обязательного государственного страхования. Причины сложившейся законодательной практики можно обнаружить в отсутствии единого подхода к пониманию природы обязательного государственного страхования, смешения с иными видами страхования, вследствие чего представляется актуальным проведение сравнения обязательного государственного страхования именно с обязательным социальным страхованием с целью выявления их сущностных характеристик.