Основным документом XIX века было Положение о казенных подрядах и поставкахТам же. . Анализ данного документа показал, что в XIXвеке сложилась единая конструкция не только проведения торгов, но и выполнения самих поставок. Однако существует такое мнение, что данный акт не имеет норм права, а служит административной инструкцией государственным и муниципальным учреждениям Там же. .
Большое внимание в данном документе уделено субъектному составу закупок. Так, государство официально стало непосредственным участником закупок и приобрело статус юридического лица. С другой стороны могли выступать любые лица, которые имели право заключать договоры. К таким лицам предъявлялись определенные требования. Так, например, лица, в отношение которых был вынесен судебный приговор о ненадлежащем исполнении обязательств, не имели права на допуск к торгам.
Сам договор поставки должен был быть основан на предварительных распоряжениях о необходимости закупки, а также на анализе рынка для определения цен на определенный товар или услугу. Кроме того, данный правовой акт закреплял два вида предварительной стадии закупок: устные торги и смешанные торги, а также подробно урегулирован сам порядок проведения торгов. Важным аспектом рассматриваемого Положения было закрепление четких требований к договору: определены обязательные условия, прописан порядок заключения, исполнения и расторжения, а также был урегулирован вопрос обеспечения надлежащего исполнения обязательств.
В дореволюционной России XX века процесс закупок регулировался как по нормам гражданского права, так и по Положению о казенных подрядах и поставках. Однако в предвоенный период в России происходит монополизация экономики на военное дело, и процесс закупок товаров в других областях становится менее эффективным. Как следствие происходит рост уровня коррупции в области государственного заказа, в частности, данный процесс теряет важный принцип, конкуренциюВ.Г.Игнатов, С.П. Кюрджиев. Бюджетные потоки в системе взаимодействия различных уровней управления // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2012. № 4. С. 13-22..
После того, как в России произошла революция и к власти пришли большевики с желанием построить в государстве социализм, экономика страны перестраивается на централизованный тип. Действующие на тот момент механизмы проведения процесса закупок для государственных нужд оказались при данном типе экономики совершенно неэффективными и невостребованными. Так, практически все правовые документы, регулирующие осуществление государственных закупок, перестали иметь юридическую силу. Договорные отношения в рассматриваемой области перестают быть актуальными и постепенно прекращаются из-за плановости экономики СССР. Кроме того, да данную область государственного управления повлияла начавшаяся Вторая мировая война. Практически все усилия были направлены на оборону страны и военную область в принципе. Все эти факторы привели к дефициту жизненно необходимых для населения товаров, приостановлению развития легкой промышленности, а также усилению коррупции государственного аппарата.
Стоит отметить, что развитию коррупции в административной сфере управления способствовало отсутствие какой-либо ответственности должностных лиц за нерациональное осуществление государственной закупки. Ярким примером данного факта является принятие в 1960 году Уголовного кодекса РСФСР, где отсутствуют нормы по уголовной ответственности в данной областиА.А. Бурмистров. Государственные закупки СССР в послевоенное время // Марийский юридический вестник. 2013. № 10. .
Период с 60ых до 80ых годов не просто называют периодом «застоя». В упадок пришла не только экономика государства, но и все остальные сферы общественной жизни. Поэтому возникала необходимость проведения радикальной экономической реформы с переходом к рыночным отношениям. Так, в 1987 году руководство приняло решение о проведении данной комплексной реформыТам же. . Согласно положениям Постановления ЦК КПСС «О перестройке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования», возвращается конкурсная основа проведения закупок. В 1988 году, после принятия Временного положения, установился временный порядок выполнения государственного заказа Р.А. Князьнеделин, А.М. Смуров. История становления и развития системы закупок для государственных нужд в России // Экономическое возрождение России. 2016. № 1 (47). С. 113-123.. Сутью данного документа было приобретение государственным заказом статуса особого инструмента системы государственного управления. К сожалению, данная идея не была воплощена в нормативном порядке. Данный документ содержал много недостатков. В частности, не был в полной мере урегулирован порядок проведения конкурса, не были прописаны права субъектов при участии в торгах.
Вторая мировая война сильно повлияла на отношения между государствами. Так, для урегулирования сфер жизни общества и для упрощения отношений между государствами создавались всемирные организации. Для формирования единых стандартов в области торговли, предпринимательства и конкуренции была создана Всемирная торговая организация (далее - ВТО). Для членства в данной организации необходимо было унифицировать национальное законодательство. Так как Россия теперь становилась субъектом международного права, возникла необходимость нормативного урегулирования системы государственных закупок.
Одним из важных шагов становления Российской Федерации (далее - РФ) как субъекта международного права стал Указ Президента РФ от 08.04.97 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»Там же. . Впервые в РФ была проведена попытка нормативного регулирования денежных отношений в области закупок. Однако данный документ имел в себе множество противоречий: не было единого понятийного аппарата, возникали споры о целесообразности возложения контроля над расходом бюджетных средств на Министерство экономики РФ. В 1999 году в дополнение к данному Указу был принят Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (утратил силу) // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://base.garant.ru/180403/. (дата обращения 16. 03. 2020)., но, к сожалению, он не решал основных правовых вопросов регулирования государственных закупок.
Отсутствие комплексного законодательного регулирования анализируемой области препятствовало формированию целостного юридического пространства в рассматриваемой области. Как следствие, произошел бурный рост коррупции на местах путем нецелевого расходования бюджета.
Необходимость противодействия коррупции и важность государственных закупок в посткризисном оживлении послужила причиной разработки нового документа - Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», оказавшего большое значение на борьбу с коррупционным явлением.
Основным достоинством данного закона было определение принципов осуществления конкурса, которые нашли отражение и в современном законодательстве: единство экономического пространства при размещении заказа, одинаковые условия для участия в конкурсе для физических и юридических лиц, добросовестная конкуренция, гласность и прозрачность закупокФедеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»//Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. -№ 30 (ч. 1). -Ст. 3105..
Безусловно, ФЗ № 94-ФЗ не был идеальным. Это подтверждалось многократными внесениями в него изменений, а также количеством подзаконных актов, разъясняющих нормы закона, превышающим 1000. Существовало множество споров по поводу эффективности данного закона. Так, например, группа ученых считала, что в рассматриваемом законе не были урегулирован вопрос о результативности закупок, так как при формировании бюджетов исходили от принципа удовлетворения государственных и муниципальных нужд с наименьшими бюджетными расходами Д.С. Хвалынский, О.П. Мамченко. О некоторых решениях проблемы улучшения качества поставок продукции для государственных и муниципальных нужд Российской Федерации // Известия Алтайского государственного университета. 2015. № 5. С. 194. . Как последствие, одним из недостатков данного закона стала поставка некачественной продукции по контрактам.
Для решения данной проблемы Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС) и Министерство экономического развития и торговли России (далее - Минэкономразвития) начали работу над проведением реформы в области закупок. ФАС предложило только внести существенные изменения в существующий закон, учитывая практику по административным спорам. ФАС хотела оставить актуальную на тот момент систему закупок, доработав некоторые стадии. Минэкономразвития предложило проект нового закона с совершенно новой системой, где главным элементов стал бы государственный контракт. Так, в 2013 году был принят новый Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Таким образом, зарождение института государственных закупок произошло еще далеко в древности, и он был частью личного найма. Позже, в XVII веке, мы видим, как закупки стали отдельным институтом, приобретающим большое значение для государственного аппарата. Россия обладает огромным историческим опытом правового регулирования области закупок. Многие исторические события повлияли на изменение правового регулирования государства. Благодаря историческим изменениям исследуемой области правовое регулирование госзаказа все время совершенствуется. В основе современного законодательства лежат принципы, сформированные еще 3 столетия назад. Несмотря на достижение положительного эффекта от современной контрактной системы закупок, данная сфера требует еще большего совершенствования.
1.2 Понятие и правовая природа закупок для государственных и муниципальных нужд
На данный момент, Федеральный закон №44-ФЗ является действующим основным нормативно-правовым актом, регулирующим область государственных закупок. Стоит отметить, что наряду с негативной экономической ситуацией в данной сфере ключевым фактором создания данного закона являлся факт принятия нового типового закона ЮНСИТРАЛ, определившего направление государственной политики РФ в рассматриваемой области. Основой отношений, регулирующих закупки в целях государственных нужд, стали контрактные отношения, построенные на основополагающих принципах гласности, открытости, прозрачности, а также добросовестной конкуренции и антикоррупционной политики.
По сути, основой закона 44-ФЗ стали конкурентные отношения, определяющие два способа определения поставщиков: конкурентный и неконкурентный. Кроме того, стоит отметить существование Федерального закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующего отношения осуществления закупок отдельными видам юридических лиц и установившего конкурентный способ как основной в закупочном процессе.
Исследование правовых основ закупочной деятельности особо важно и актуально для решения проблем, возникающих в существующей контрактной системе. Кроме того, для того чтобы хорошо разбираться в процесс осуществления закупок, нужно иметь четкое представление об основных понятиях и целях рассматриваемой области. Хотелось бы выделить несколько таких понятий, связанных между собой: «закупка», «государственные (муниципальные) нужды», «контрактная система».
Стоит начать с понятия «государственные (муниципальные) нужды», так как эта дефиниция определяет цель закупочной деятельности. Проводя анализ 44-ФЗ, целью осуществления закупок считается удовлетворение государственных и муниципальных нуждФедеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.. Ранее в статье 13 указанного закона были перечислены цели осуществления закупочной деятельности, однако она утратила силу, что вносит в понятийный аппарат еще больше неясности. Кроме того, в действующем законе не закреплено понятие государственных (муниципальных) нужд, что существенно затрудняет оценку целесообразности и эффективности закупок Там же. .
В науке также отсутствует универсальное понятие «нужд», так как данная дефиниция приводит к спорам о разграничении государственных нужд и личных нужд государственного заказчика. Некоторые ученые утверждали о существовании у заказчиков собственных нужд, другая группа ученых отрицала наличие таковых. На наш взгляд, стоит придерживаться первого мнения. Возможным доказательством существования собственных нужд заказчикаявляется закупка для должностных лиц различных государственных (муниципальных) учреждений предметов роскоши (дорогие автомобили, мебель), что вызывает интерес к целесообразности закупок со стороны общественностиА.А. Бурый, Е.М. Лещенко. Содержание понятия «контрактная система» в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Регион: государственное и муниципальное управление. 2019. № 2(18).С.3. .
Вернемся к определению понятия «государственные нужды». Проводя анализ данного института, исследователи выделяют несколько критериев, которые определяют правовую природу нужд: источники финансирования и конкретизированные цели закупочной деятельности, которые на данный момент убрали из правового документаО.В. Буглимова. К вопросу об основных понятиях в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд //[Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://www.elibrary.ru/item.asp?id=32466550. (дата обращения 20.03.2020).. Некоторые исследователи подчеркивают, что государственные нужды можно найти в законах о федеральном бюджете на конкретный период, которые содержат сведения о целевых программах РФ Там же. .
На основе анализа научных взглядов, законодательства в области закупок предлагаем закрепить в федеральном законе № 44-ФЗ универсальное понятие «государственных нужд»: потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, которые необходимы для реализации целей, полномочий государства (муниципальных образований) и обеспечены государственными бюджетными средствами и средствами внебюджетных источников финансирования.