Переходим к понятию «контрактной системы». В отличие от первого понятия, дефиниция «контрактная система» законодательно закреплена в ст. 3 ФЗ № 44-ФЗ и определяется как совокупность участников контрактной системы. По сути, законодатель приводит список субъектов контрактной системы, что вызывает недоумение. Определение «контрактная система» в таком виде, как оно представлено в законе, совершенно не соответствует общему понимаю системы как совокупности взаимосвязанных элементов. Кроме того, мы опять же сталкиваемся с понятием «действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд»А.А. Бурый, Е.М. Лещенко. Содержание понятия «контрактная система» в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Регион: государственное и муниципальное управление. 2019. № 2(18).С.3. и отсутствием в законе понятия «нужд» и целевого назначения. Кроме того, не определена целостная структура элементов и их содержание, что приводит к возможности постоянного изменения процесса осуществления закупки. Стоит отметить, что в актуальном на данный момент понятии «контрактной системы» нет упоминания таких элементов как контроль, мониторинг и аудит, что обесценивает их важность в повышении эффективности закупок.
Для того чтобы понять сущность рассматриваемого процесса, нужно разобраться с понятием «закупки», ибо данная дефиниция является определяющей в данной системе. Вполне возможно, что многие специалисты испытывают сложность в проведении процесса осуществления закупок, потому что неправильно понимают смысл данного института.
Действующее ныне законодательство по-разному определяет термин «закупки». Так, например, в Федеральном законе №79-ФЗ «О государственном материальном резерве» термин «закупка» используется как часть сложного элемента «поставки», стоящего наряду с такими процессами как «доставка», «отгрузка»Федеральный закон "О государственном материальном резерве" от 29.12.1994 N 79-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 1995. № 1. Ст. 3. . В Федеральном законе №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» закупка также понимается как часть единого механизма, один из способов удовлетворения имущественных интересов Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4553. .
В ранее действовавшем законе, регулирующем осуществление государственных закупок, законодатель вместо дефиниции «закупка» использовал термин «государственный заказ», но не дал ему содержательное определение. Законодательно данное определение было закреплено в Бюджетном кодексе и понималось как совокупность государственных и муниципальных контрактов. Такое определение подвергалось критике из-за его неполноты и неточностиЮ.А. Фархутдинова. Понятие и содержание закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2017. № 5. С. 154. и впоследствии было исключено из новой редакции Бюджетного кодекса РФ.
В актуальном Федеральном законе № 44-ФЗ закупка понимается совершенно в другом юридическом значении. Согласно ст. 3 данного закона, под закупкой понимается «совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд»Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14.Ст. 1652.Ст. 3. . В данном определении законодатель обозначает закупку не как правоотношение, а как совокупность действий, определенный алгоритм действий заказчика для удовлетворения нужд государства или муниципального образования. В ранее упомянутых законах закупки определялись как обязательственные правоотношения.
Таким образом, мы можем наблюдать разнообразные толкования термина «закупки» в отечественном законодательстве, что говорит о несовершенстве законодательства. Отсутствие закрепления единого для всех нормативно-правовых актов содержательного смысла термина может привести к коллизиям на практике.
В научной литературе к дефиниции «закупки» также относятся неоднозначно. Одна группа ученых считает, что термин закупка должен определяться как система, преследующая цель удовлетворить нужды государства, определенная процедура удовлетворения потребностей государства, включающая в себя определение поставщика (исполнителя), заключение договора, а также его надлежащее исполнение Ю.С. Белоусов. Понятие и юридическая сущность закупки для государственных и муниципальных нужд // [Электронный ресурc] / URL-ссылка: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=37910082. (дата обращения 20.03.2020)..
Другая группа ученый утверждает, что данный термин не совсем верен, потому что на предварительном процессе договор между заказчиком и поставщиком может быть и не заключенТам же. . Ярким примером может являться уклонение контрагента от подписания договора. Так, ученые определяют закупки как процедуру определения поставщика в результате конкурентных процедур. Однако такой смысл закупки может быть применим только при условии, если происходит уклонение контрагента от заключения договора, но при этом конкурентные действия завершены, а контрагент не изменится.
Для того чтобы устранить коллизию, нужно разобраться с юридическим содержанием понятия закупки. Так, как юридическая категория закупки - это, прежде всего, правовые отношения. Для полной характеристики любого правоотношения нужно провести анализ его элементов, юридического состава: объект, субъекты, цель.
Объект закупочной деятельности - это правоотношения, возникающие в сфере всех стадий осуществления закупок: планирования, заключения контракта, его исполнения, изменения и расторжения.
Цель осуществления закупок - удовлетворение нужд государства (муниципального образования), то есть, как мы выяснили ранее, потребностей, необходимых для осуществления полномочий государственных (муниципальных) органов, учреждений.
Субъектный состав закупок закреплен в понятии «контрактная система» и раскрыт в ст. 3 рассматриваемого закона № 44-ФЗ. В соответствии с данной статьей, субъекты подразделяются на несколько групп.
Первая группа - государственные и муниципальные заказчики. Для получения статуса заказчика, органы и учреждения должны обладать некоторыми критериями:
1) существование полномочий на осуществление закупок;
2) наличие статуса распорядителя бюджетных средств.
Вторая группа - участники закупки, то есть те лица, с которыми заключается договор. Подрядчиком (исполнителем) может быть и юридическое, и физическое лицо.
Третья группа - иные участники закупок. Такими участниками признаются специальные организации, выполняющие отдельные функции по определению поставщик или выступающие в качестве экспертов для дачи экспертных заключений.
Четвертая группа -органы контроля в сфере закупок. ФАС РФ осуществляет контроль на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора при Минфине РФ контролирует закупочный процесс на региональном и муниципальном уровне. Казначейство РФ выполняют функции кассового обслуживания исполнения бюджетов.
Анализируя все элементы закупок, мы приходим к выводу, что в юридическом понимании закупки - правоотношения между субъектами закупок, возникающие на стадиях закупочной деятельности (определения поставщика, заключения, исполнения, изменения и расторжения государственного (муниципального) контракта) и направленные на обеспечение нужд государства (муниципального образования).
Кроме определения понятия «закупок», существует еще одна актуальная проблема, касающаяся природы правоотношений в рассматриваемой сфере. Ведется множество споров по поводу того, являются ли общественные отношения в данной области публично-правовыми или они носят гражданско-правовой (частный) характер.
Ученые в данных спорах делятся на три основные группы. Первая группа считает, что рассматриваемые отношения носят публичный характерК.Е. Мараев. О публично-правовом характере правоотношений в сфере закупок // Вестник экономической безопасности. 2017. № 2. С. 71. . Например, А.В. Винницкий утверждает, что в основе данный отношений лежит публичный интерес, так как обеспечиваются нужды государства или муниципального образования. По его мнению, данные категории находятся в области публичного права и не могут ограничиваться гражданским. Г.Ф. Шершеневич придерживается другого объяснения принадлежности закупок к публичным. Он считает, что государство как проявление общественного интереса не может участвовать в частно-правовых отношениях Г.Ф Шершеневич. Общая теория права. Вып. 2, 3, 4. М.: Изд-во «Юридич. колледж МГУ», 1995. Т. 2. С. 145--151.. Кроме того, он выступает против деления государства ну публичный субъект и субъект частного права, так как тогда возникает двойственность роли государства. Из-за того что во всех отношениях с государством проявляется публичный интерес, даже имущественные отношения, складывающиеся у государства с физическими и юридическими лицами на основе гражданско-правовых договоров будет более публичным.
Основным аргументом сторонников цивилистической теории состоит в том, что все контракты в области государственных закупок основаны на принципе равенства, а не на принципе власти-подчинения. Однако у оппонентов в этой связи возник контраргумент. Так, М.С. Соловьев считает, что в совокупности данные отношения нельзя признать частно-правовыми, потому что существуют отдельные аспекты, присущие только административно-правовому типу общественных отношений: оценка целесообразности закупок, государственный контроль, мониторинг за выполнением контрактовК.Е. Мараев. О публично-правовом характере правоотношений в сфере закупок // Вестник экономической безопасности. 2017. № 2. С. 72. .
Таким образом, стоит согласиться с тем, что правоотношения, возникающие в сфере закупок, носят публичный характер нежели частно-правовой.
Подводя итог, хочется сказать о том, что несмотря на эффективное продвижение законодательства в области регулирования государственных закупок, остаются правовые пробелы. Неполная терминология, а порой даже ее отсутствие порождают коллизии в понимании сущности рассматриваемого института. Законодателю следует закрепить и дополнить терминологическую базу федеральных законов, а также убрать противоречивые нормы касаемо правовой природы отношений, регулирующих проведение государственных закупок.
Глава 2: Правовое регулирование процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов
2.1 Понятие, содержание и структура государственного (муниципального) контракта
Со вступлением в силу Федерального Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе закупок …» законодатель выводит на центральное место государственный (муниципальный) контракт, усиливая его роль в системе закупок. Таким образом государство подстраивается под мировую практику, где без договора практически не обходится взаимодействие хозяйствующих объектов. Договор - это правовой регулятор экономических отношений, который помогает сторонам их структурировать и закреплять. С важностью договора в правовой и экономической сфере признается большинством ученых-юристовК.К. Лебедев. Контракт в системе закупок для государственных и муниципальных нужд // Современные парадигмы научных воззрений. Сборник научных статей по итогам международной научно-практической конференции. 2016. С. 166-174. .
Любой законно заключенный договор имеет обязательную юридическую силу для сторон, поэтому при разрешении споров суды часто основываются на данный принцип. По общему правилу, суды часто не удовлетворяют иски о признании договора недействительным, так как таким образом недобросовестная сторона может уйти от ответственности за ненадлежащее исполнение договора или его неисполнение. Многие преимущества договорных отношений используются и в Федеральном законе «О контрактной системе…».
Российское законодательство имеет несколько правовых определений государственного контракта. Во-первых, стоит сказать о понятии государственного контракта в Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ), так как введение в ст. 526 ГК РФ данного понятия стало определяющим шагом в правовом регулировании контрактных отношений. Так, согласно ст. 525 ГК РФ, поставка для нужд государства основывается на государственном контрактеГражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1994. № 32. Ст. 3301.. Стоит заметить, что законодатель связывает государственные закупки как юридический факт с заключением контракта как основного инструмента закупочной деятельности. В ст. 526 ГК РФ, законодатель раскрывает определение «государственного контракта», по смыслу которого он выступает в качестве договора, по которому «поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров» Там же. .