На основе правоприменительной практики можно выделить несколько групп коррупционных деяний по определенным основаниям. Первое основание - противоречие конкретным целям существующей контрактной системы. Можно выделить следующие деяния:
1. Коррупционные деяния, нарушающие принцип эффективного расходования бюджетных средств. Примерами могут послужить установление должностными лицами завышенных начальных цен контракта, а также иные действия, связанные со стадией определения максимальной цены контракта.
2. Правонарушения, противоречащие принципам добросовестной конкуренции в закупках. К таким деяниям относятся любые правонарушения, ограничивающие конкуренцию. Например, установление каких-либо требований к участникам закупки, которые не указаны в законодательстве. Кроме того, ограничением конкуренции может послужить нарушение правил, связанных с предметом закупки. Так, например, устанавливаются дополнительные требования к объекту закупки, ограничивающие количество потенциальных участников закупки.
3. Комплексные деяния, сочетающие в себе нарушение обоих принципов. К таким, в основном, относят те деяния, где нарушаются правила самого процесса закупок: выбор незаконного способа определения поставщика, неправомерный допуск поставщика к участию и т.д.
Вторым основанием считается стадия, на которой совершено деяние. Соответственно, данная группа подразделяется на: нарушения на стадии планирования закупок, стадии определения поставщика, а также на стадии заключения и исполнения государственного (муниципального) контракта.
Кроме того, существуют различные способы совершения коррупционных деяний в области закупок. Среди множества сформированных и постоянно формирующихся способов можно выделить следующие: неприменение конкурентных способов определения поставщика, «откат», то есть получение денежных средств или иных имущественных благ за содействие в признании участника победителем, подгон документации участника закупки под требования технических заданий и т.дА.Ш. Гасаналиева. Коррупция в сфере государственных закупок: ущерб и потери // Экспериментальные и теоретические исследования в современной науке: Сборник статей по материалам XX международной научно-практической конференции. 2018. С. 107-111.. Стоит отметить, что способы совершения коррупционных деяний постоянно модернизируются, а также появляются новые. Постоянная изменчивость способов усложняет органам контроля продумывание эффективных методов обнаружения и пресечения коррупции.
Таким образом, явление коррупции в сфере государственных закупок имеет общественно-опасный характер. Причиной этого является расхищение бюджета государства или муниципального образования, а также особый субъектный состав в виде должностных лиц, обладающими властными полномочиями. Коррупции в России свойственен системный характер. Это обусловлено различными причинами ее развития, которые имеют не только экономическую и политическую основу, но и психологическую. В силу постоянной модернизации и изменчивости способов совершения коррупционных деяний, органам контроля необходимо предпринимать комплекс мер, позволяющих эффективно бороться с высоким уровнем коррупции, в особенности в сфере государственных закупок.
3.2 Антикоррупционные механизмы в сфере управления системой государственных (муниципальных) закупок
Мы выяснили, что в данный момент совершается большое количество коррупционных деяний, что подтверждается статистикой. Как следствие, на современном этапе в России большое внимание уделяется антикоррупционной политике. Стоит принять во внимание Национальный план противодействия коррупции на 2018-2020 годы, среди задач которого можно найти «совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы» // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:http://www.kremlin.ru/acts/bank/43253. (дата обращения 20.04.2020)..
Кроме национального законодательства, основополагающим нормативно-правовым актом является Конвенция ООН против коррупции, которая была ратифицирована РФ. Данная конвенция также регулирует сферу публичных закупок и закрепляет принципы, на которых должно основываться антикоррупционная система закупок. В соответствии с положениями Конвенции ООН, каждое государство должно основывать свою национальную систему закупок «на принципах прозрачности, конкуренции и объективных критериев принятия решений»Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.)// [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://base.garant.ru/2563049/. (дата обращения 15.03.2020)..
Основным документом, регулирующим сферу государственных закупок, является Закон № 44-ФЗ, который за основу взял принципы, закрепленные в Конвенции ООН против коррупции. Действующий ранее Закон № 94-ФЗ имел свои недостатки, которые, должен был решить 44-ФЗ. Рассмотрим нововведения настоящего закона. Как и было сказано, первым отличием от 94-ФЗ стало закрепление принципов открытости и прозрачности информации о закупках. Теперь, вся информация должна быть выложена в Единую информационную систему, официальный сайт закупок, доступ к которым есть у всех желающих.
Остальные нововведения также касаются противодействия коррупции и недопущения злоупотреблением служебным положением должностных лиц. Так, например, в Законе № 44-ФЗ предусмотрено большее количество способов определения поставщика, более четко регламентированы этапы проведения закупок, определена структура управления контрактной системой,а также возможным стало одностороннее расторжение контракта.
Рассмотрим подробнее антикоррупционную стратегию, реализованную контрактной системой в РФ. Антикоррупционная стратегия - комплекс мер, направленных на борьбу с высоким уровнем коррупции, а также на предупреждение коррупционных деяний. Данная стратегия состоит из нескольких основных элементов:
1. Четкая регламентация всех этапов осуществления закупки: от стадии планирования закупки до стадии исполнения контракта.
2. Государственный контроль.
3. Общественный контроль.
4. Формирование антикоррупционного мировоззрения должностных лиц и иных специалистов в рассматриваемой области.
5. Оценка результатов.
Четкая регламентация процедур осуществления закупок позволяет правоприменителю уменьшить количество принимаемых им оценочных решений, что позволяет сократить возможность совершения коррупционных деяний. Однако в последние годы уровень коррупции в сфере государственных закупок остается высоким, поэтому государство пытается обеспечивать антикоррупционную безопасность различными изменениями федерального законодательства. Постоянные изменения законодательства приводят к тому, что правоприменителям постоянно нужно привыкать к применению новых правил. Кроме того, на данный момент уточняет реализацию определенного этапа закупки более 100 Постановлений Правительства РФ, а также несколько десятков ведомственных нормативно-правовых актовО.А. Родченкова, Н.Р. Накова. Формирование антикоррупционной стратегии контрактной системы в сфере государственных закупок // Уголовное судопроизводство: проблемы теории и практики. 2018. № 2. С. 42.. С одной стороны, такие нормативно-правовые акты уточняют общее законодательство о закупках. С другой стороны, такой разброс уточнений показывает нам, во-первых, несовершенство основного нормативно-правового акта, а также сложность для понимания правоприменителями сущности проведения какого-либо этапа и большая трата времени для поиска и ознакомления с такими уточняющими документами.
Однако подвергать критике такие частые внесения изменений в правовое регулирование государственных закупок не стоит, так как государство путем таких действий пытается реализовать основные цели и принципы, закрепленные в различных правовых актах по противодействию коррупцииМ.А. Волкова. Антикоррупционное просвещение представителей заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд // Актуальные вопросы противодействия коррупции в сфере образования: Сборник научных статей по материалам IV Сибирского антикоррупционного форума. 2019. С. 73-82. .
На современном этапе осуществление государственных закупок контролируется по двум вертикалям: процедурной и финансовой.
Процедурный контроль был изначально единственным видом контроля в рассматриваемой сфере. Возглавляет данную систему Федеральная антимонопольная служба. В основном, данный орган проводит проверки по тем закупкам, где присутствуют признаки ограничения конкуренции, например, при наличии жалобы на проводимую процедуру.
Закон № 44-ФЗ ввел новую вертикаль контроля - финансовую. Возглавляет данную систему Федеральное казначейство. Новый вид контроля представляет собой систему мероприятий по мониторингу и аудиту каждой стадии закупки. Основной целью финансового контроля является противодействие коррупции в части расходования бюджетных средств.
Объект финансового контроля - деятельность участников закупки, включающих в себя не только заказчиков и их должностных лиц, но и исполнителей, специализированных организаций. Это обосновывается тем, что, в основном, объектом проверок становятся этапы не только планирования закупок, но и стадии исполнения, расторжения государственного контракта.
Рассмотрим подробнее такие формы контроля как мониторинг и аудит. Аудиторская деятельность - новый вид финансового контроля, поэтому видится недостаточная разработанность его правового регулирования. Так, например, в ст. 98 Закона №44-ФЗ закрепляются только общие положения осуществления аудита в сфере закупокФедеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.. Аудит в сфере закупок тесно связан в бюджетным процессом в РФ, так как одним из основных целей аудита в сфере закупок является осуществление принципа эффективного использования бюджетных средств. Так, например, в соответствии с бюджетным законодательством, реализация данного принципа определяет достижение поставленной цели с использованием наименьших затратБюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ . 1998. № 31. Ст. 3823..
Главным направлением аудита в сфере закупок является проверка расходов, выделяемых на закупки, с точки зрения целесообразности, своевременности, обоснованности. Целесообразность закупки, в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ - проведение закупок в соответствии с основными целями закупок через осуществление функций, закрепленных за учреждениями. Обоснованностью закупки считается соблюдение установленных законодателем правил по разработке и утверждению плана закупки. Принцип своевременности законодательно не закреплен, однако, анализируя правоприменительную практику по данному вопросу, можно прийти к выводу, что под своевременностью считается планирование закупок с соблюдением правил о разумности сроков для достижения ее целей с минимальными издержкамиМетодические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок// [Электронный ресурc] / URL-ссылка:http://docs.cntd.ru/document/555742477. (дата обращения 10.04.2020)..
По мнению некоторых ученых, для проведения эффективного аудита необходимо выявлять не только несоблюдение условий контрактов при его исполнении, но и выявлять связь между нарушением и нецелесообразным расходованием денежных средств, а также недостижением результатов закупки А.В. Гладчук. Аудит в сфере закупок как инструмент повышения эффективности расходования бюджетных средств в контрактной системе // Гуманитарные и юридические исследования. 2019. № 5. С. 205-210..
Для достижения определенных законом задач, в рамках аудита законодателю требуется уделить внимание некоторым проблемным аспектам. Во-первых, необходимо продолжить разработку типовых контрактов по различным видам закупок. Кроме того, целесообразно разработать императивные правила обоснования начальных цен контракта. В-третьих, достаточно эффективным методом в борьбе с коррупцией стала бы разработка единого каталога среднерыночными ценами на товары, работы и услуги.. Такие мероприятия помогут катализировать повышение уровня эффективности закупок с точки зрения целесообразности, обоснованности, а также помогут предупредить злоупотребление служебным положением.
Согласно ст. 97 Закона № 44-ФЗ, под мониторингом понимается система наблюдения за проведением процедур закупки посредством сбора, обобщения и анализа информации по осуществлению закупокФедеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652..Основной целью мониторинга в сфере закупок является выявление существующих и актуальных проблем в данной сфере, предупреждение новых злоупотреблений, а также поиск путей решения данных проблем. Мониторинг позволяет реализовывать принцип прозрачности закупок через постоянное наблюдение и анализ проведенных закупочных процедур. Повысило эффективность данного института наделение полномочием по проведению мониторинга федеральным органом исполнительной власти. Ранее такое полномочие было и у местных органов власти, однако на данный момент оно осталось только у федерации. На наш взгляд, оставление полномочий по проведению мониторинга только у федерального органа является оправданным, так как это снижает уровень коррупционных схем на местном уровне.
Важным нововведением в законодательство о закупках стал общественный контроль. Государство впервые законодательно закрепило возможность участия граждан и общественных объединений в процедуре контроля над осуществлением закупок. Общественный контроль имеет такие же цели, как и остальные формы финансового контроля - предупреждение нарушений в данной сфере. Сущность данного института заключается в активном участии общества в проведении государственных закупок. Так, например, общественные организации могут направлять государственным (муниципальным) заказчикам запросы, касающиеся хода закупок. Кроме того, Правительством РФ были установлены случаи, когда общественное обсуждение закупки является обязательным. Это позволяет соблюдать интересы общества и заказчика при планировании и реализации закупки.