2.2 Правовые особенности заключения, исполнения государственного контракта
Как мы выяснили ранее, общие нормы, содержащие правовое регулирование государственных закупок, содержатся в гражданском законодательстве. Преимущественно нормами Гражданского кодекса РФ регулируется процедура заключения государственного контракта. Однако существует оговорка о существовании специальных правил, какими являются нормы Закона № 44-ФЗГражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1994. № 32. Ст. 3301.. В самом Законе № 44-ФЗ содержится норма, отдающая преимущественное положение по регулированию рассматриваемых отношений специальному законодательству. Рассматривая судебную практику по данному вопросу, при возникновении противоречий в общих и специальных нормах, предпочтение дается Закону «О контрактной системе…». Так, например, по общим нормам гражданского законодательства у заказчика возникла обязанность по оплате стоимости разработки проекта контракта. Однако Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении требований о взыскании убытков с заказчика, отметив, что по специальному законодательству такой обязанности у заказчика не предусмотреноОпределение Верховного Суда РФ от 09.08.2018 по делу № 304-ЭС18-2754, А67-8909/2016//КонсультантПлюс..
Основные вопросы порядка заключения контракта урегулированы в главе 3 Закона № 44-ФЗ. Очень важным этапом заключения договора является определение второй стороны контракта, то есть лица, которое будет его исполнять. Существует три основных конкурентных способа определения поставщика (исполнителя): конкурс, аукцион, проводимый в электронной форме (далее - электронный аукцион), а также проведение запроса котировок (предложений). Кроме того, в отдельных случаях предусматривается закупка у единственного поставщика, что является единственным неконкурентным способом заключения государственного контракта. Для каждого способа существуют четкие условия. Именно правильный выбор способа определения поставщика играет ключевую роль в эффективности проведения закупкиА.В. Шаховкин. К вопросу о способах определения поставщика для государственных и муниципальных нужд //Ученые записки Казанского юридического института МВД России. 2019. № 2(8). С.109-113. .
Основные правила выбора способа определения поставщика содержатся в положениях рассматриваемого закона. В основном, правильный выбор основан на категории товара, а также на цене контракта:
1) существует определенный перечень категорий товаров для закупок на аукционе, а также для закупок у единственного поставщика;
2) закупки у единственного поставщика, то есть неконкурентным способом, предусмотрены, только если цена контракта не превышает 100 тыс. рублей;
3) если цена закупки одинаковых товаров не превышает 500 тыс. рублей за квартал, у заказчика есть возможность провести запрос котировок.
Анализируя судебную практику по данному вопросу, можно встретить споры, согласно которым заказчиком выбирается неправомерный способ определения поставщика. Например, по делу № А40-250900/19 суд предписал аннулировать закупку из-за того, что заказчик выбрал проведение открытого конкурса, а не аукциона, хотя закупаемый товар подпадал под перечень товаров, закупать которые можно только путем аукциона Решение Арбитражного суда города Москвы по делу № А40-250900/19 от 16.12.2019. //[Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://goskontract.ru/fls/83608/a40-250900-2019-20191216-reshenija-i-postanovlenija.pdf.(дата обращения 03.04.2020)..
По нашему мнению, важным элементом в контрактной системе является Единая электронная система (далее - ЕИС). Использование электронной системы, на наш взгляд, обеспечивает принципы открытости, гласности и прозрачности, так как заказчик обязан выкладывать все документы, имеющие отношение к закупке: извещение, проект контракта и т.д.
Вернемся к способам определения поставщика. Конкурентные способы (конкурс, аукцион) предполагают участие в торгах нескольких лиц, борющихся за право исполнения контракта. В конкурсе победителем становится то лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора. Победителем аукциона считается лицо, которое предложило наименьшую цену исполнения контракта. Эффективность каждого из этих способов определяется по разным критериям. Например, результаты конкурса показывают целесообразность и эффективность закупки вообще, так как можно увидеть, насколько товар при фиксированной ценебудет соответствовать целям закупки. В аукционе же находит свое применение принцип экономии денежных средств. От конкурса и аукциона отличается запрос котировок (предложений) тем, что при участии нескольких лиц не происходят торги. По-другому говоря, участники во время запроса котировок заранее предлагают цену контракта и не могут впоследствии ее поменять. Победителем в таком случае признается участник, предложивший «наименьшую сумму цен единиц товаров, работ, услуг»Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. Ст. 72. .
Наиболее популярным способом определения поставщика является проведение электронного аукциона. На наш взгляд, целесообразно рассмотреть саму процедуру заключения контракта на именно на примере электронного аукциона.
Первоначально, нужно подать заявку на участие в электронном аукционе, которая состоит из двух частей. Первая часть заявки касается самого предмета закупки, вторая состоит из перечня документов и сведений. Данный перечень является исчерпывающим и содержится в ст. 66 Закона № 44-ФЗ Там же. . Такими документами и информацией являются, например, информация об участнике закупки, документы, которые подтверждают соответствие товара, работы или услуги закупаемым и т.д.
После окончания аукциона контракт заключается с его победителем. Кроме того, у заказчика появляется обязанность разместить проект контракта, а также дополнить его необходимой информацией, которая содержалась в заявке победителя аукциона, а также ценой контракта, предложенной этим лицом. Бывают такие ситуации, когда победитель аукциона может не согласиться с предоставленным проектом. Если возникли какие-либо разногласия, победитель аукциона предоставляет на электронную площадку протокол разногласий. Однако данные разногласия должны касаться только соблюдения условий контракта документации, заявке и т.д. При обнаружении таких несоответствий заказчик обязан доработать проект контракта и выставить его в ЕИС.
Стоит сказать о том, что у победителя аукциона возникает обязанность предоставить документ, который будет подтверждать обеспечение исполнения контракта. Только после предоставления такого документа государственный контракт может быть заключен.
Порядок заключения контракта по результатам других конкурентных способов отличается в основном сроками предоставления документов на электронную площадку.
Важно сказать, что в последнее время прослеживается рост популярности неконкурентного способа заключения контракта.
В закупках у единственного поставщика цена определяется самим заказчиком. При этом цена не должна наносить материальный ущерб не только заказчику, но, прежде всего, поставщику.
Закупка у единственного поставщика, конечно, имеет свои преимущества. Например, заказчик заключает договор уже с проверенной и надежной компанией, которая качественно может выполнить условия контрактаС.В.Игнатьева, А.В. Шаховкин. К вопросу о способе заключения контракта с единственным поставщиком товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Юридическая наука: история и современность. 2018. № 8. С. 76-80. . Кроме того, заключение контракта таким способом приводит к экономии времени и денежных средств, затрачиваемых на проведение аукционов и конкурсов. Однако по поводу эффективности закупок у единственного поставщика существует мнение, что частое заключение таких контрактов может привести к злоупотреблениям в данной сфере, сговору между заказчиком и поставщикомАббясова А.Ф. Осуществление закупок у единственного поставщика // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 7 (92). С. 122..В данном случае необходимо указать постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2017 № 17АП-18041/2016-АК по делу № А71-6133/2016. Суд пришел к выводу, что при соблюдении всех требований законодательства заключение контракта у единственного поставщика не может являться нарушением антимонопольного законодательства Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2017 № 17АП-18041/2016-АК по делу № А71-6133/2016 // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=RAPS017&n=163293#03550420241118344(дата обращения 15.04.2020)..
С другой стороны, в некоторых случаях заказчик и поставщик прикрывают одну сделку разукрупнением закупки. Иначе говоря, происходит дробление одной крупной сделки более 100 тыс. рублей на несколько маленьких, но идентичных, что, на первый взгляд, не нарушает требований законодательства. Однако в судебной практике такие сделки в основном признаются недействительными. Так, суд признал недействительными два контракта, заключенные с одним поставщиком Арбитражный суд Курганской области № А34-6943/2015 //[Электронный ресурc] / URL-ссылка:http://sudact.ru/arbitral/doc/dtja7iigvfun/.(дата обращения 13.04.2020).. Суд увидел в данных договорах идентичный предмет и единую направленность на осуществление хозяйственной цели, что в совокупности представляет единую сделку. Такие контракты нарушают требования законодательства о закупках и приводят к ограничению конкуренции.
Перейдем к стадии исполнения контракта. По мнению Н.В. Южанина, кроме фактического исполнения условий контракта в рассматриваемую стадию также входят все взаимодействия заказчика и поставщика по изменению и расторжению контрактаН.В.Южанин. Односторонний отказ от исполнения государственного контракта как мера защиты прав заказчика и исполнителя // Преступление, наказание, исправление.: сборник тезисов выступлений и докладов участников IV международного пенитенциарного форума. 2019. С. 285-290. . По нашему мнению, основным проблемным аспектом на данном этапе является ответственность за неисполнение контракта.
Неисполнение одной стороной условий контракта приводит к ущемлению интересов добросовестного контрагента. В целях недопущения ущемления интересов добросовестной стороны, как и было сказано ранее, в контракт включается обязательное условие об ответственности за неисполнение контракта. По общему правилу, ответственность заказчика и поставщика одинаковая: пени за просрочку исполнения обязательств, штраф - за все остальные нарушения. Ученые выделяют 3 способа возмещения неустойки М.И. Тимохина. Ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по государственному (муниципальному) контракту в сфере закупок // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. №6-1. С. 203-205. :
1. Возмещение неустойки через суд. Недостатком данного способа являются большие временные затраты из-за судебных тяжб.
2. Включение в контракт условия об удержании неустойки за счет предусмотренных платежей. Данный способ малоэффективен, так как действует только после исполнения обязательства в полном объеме.
3. Взыскание неустойки путем удержания средств обеспечения исполнения контракта. Здесь существует вероятность непокрытия всей суммы неустойки.
Видится необходимым более подробно рассмотреть способы обеспечения исполнения контракта, так как на практике возникает вопрос, можно ли взыскивать полный объем средств, направленных на обеспечение исполнения обязательства, в качестве гражданско-правовой ответственности за неисполнение контракта.
Наиболее распространенным способом обеспечения обязательства в сфере закупок является банковская гарантия как вид независимой гарантии, по которой гарант (то есть банк) обязуется по просьбе принципала (в данном случае исполнителя контракта) уплатить заказчику определенную денежную сумму. Фактически банк должен будет предоставить денежную компенсацию за невыполнение обязательства исполнителем. Анализируя судебную практику по данному вопросу, мы пришли к выводу, что она достаточно неоднозначна. С одной стороны, суд пришел к выводу, что заказчик имеет право взыскать денежные средства по банковской гарантии в полном объеме в качестве ответственности исполнителя за неисполнение обязательстваРешение Арбитражного суда Костромской области от 15 марта 2018 г. по делу № А31-82/2018 // СПС «Консультант Плюс».. Суд руководствовался тем, что гарант обязан выплачивать полную сумму по письменному требованию бенефициара без какого-либо дробления. С другой стороны, суды удовлетворяют иски исполнителя к заказчику о взыскании с них неосновательного обогащенияРешение Арбитражного суда Владимирской области от 14 марта 2018 г. по делу № А11-10235/2017 // СПС «Консультант Плюс»..
Следующим способом обеспечения обязательства по контракту является внесение на счет заказчика денежных средств. Это достаточно удобный для заказчика способ, так как в случае неисполнения обязательства денежные средства могут быть удержаны. Тем не менее, на практике также возникает вопрос: при каких обстоятельствах могут быть удержаныденежные средства в полном объеме? В большинстве случаев, суды приходят к выводу, что удерживать денежные средства в полном объеме можно как при неисполнении обязательств по контракту, так и при частичном неисполнении, но при наличии в контракте определенных условий. Так, например, при рассмотрении спора суды анализировали контракт и приходили к выводу, что стороны однозначно установили возможность возврата денежных средств только при надлежащем исполнении обязательствРешение Арбитражного суда города Москвы от 27 марта 2018 г. по делу № А40-27376/2018 // СПС «Консультант Плюс»..