Дипломная работа: Совершенствование финансирования коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами

На настоящий момент основным источником финансирования в сфере обращения с ТКО выступают платежи собственников ТКО организациям оказывающим услуги в данной области, то есть региональным операторам. Плата собственника за коммунальную услугу расчитывается исходя из норматива накопления ТКО и утвержденного единого предельного тарифа регионального оператора. Данные нормативно правовые акты устанавливаются на уровне субъектов Российской Федерации уполномоченными органами исполнительной власти. Расчет предельного тарифа регионального оператора осуществляется на основании постановления Правительства РФ от 30.05.2016 г. №484 (ред. от 13.04.2019) «О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами» и приказа ФАС России от 21.11.2016 г. №1638/16 (ред. От 01.11.2018) «Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами».

Тарифы рассчитываются методом экономически обоснованных расходов на основании необходимой валовой выручки (далее - НВВ). НВВ регионального оператора включает собственные расходы организации и расходы на обработку, обезвреживание и захоронение ТКО. К собственным расходам относятся расходы на транспортировку ТКО, сбытовые расходы и прочие расходы, такие как: расходы на заключение и обслуживание договоров с собственниками ТКО и расходы на оказание комплексной услуги по обращению с ТКО. Деятельность по обработке, обезвреживанию и захоронению ТКО так же является регулируемой. Важно отметить, что в состав тарифа на захоронение ТКО включена плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов (далее - плата за НВОС) и плательщиками являются операторы по размещению ТКО. В отношении отходов, не относящихся к ТКО плательщиками, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, в процессе деятельности, которых и образовались отходы (Федеральный закон №89-ФЗ).

За счет платы собственников ТКО, как источника финансирования услуги по обращению с ТКО возможно обеспечить базовый уровень удовлетворения потребностностей по сбору, вывозу и захоронению ТКО. Согласно методическим указаниям [Приказ ФАС России №1638/16] размер тарифа компенсирует обоснованные затраты регулируемой орагнизации в том числе на реализацию утвержденных в установленном порядке прооизводственных и инвестиционных программ и в случаях предусмотренных законодательством обеспечить уровень доходности, что делает эту отрасль более привлекательной для инвесторов. Кроме того, недополученные доходы могут частично компенсировать за счет средств местных и региональных бюджетов. Однако, данная система финансирования не предусматривает методов стимулирования. Для орагнизаций оказывающих услугу по обращению с ТКО отсутствует мотивация к снижению затрат и повышению качества предоставляемой коммунальной услуги. Для населения не предусмотрена система стимулирования сокращения объёмов образования ТКО и ведения раздельного сбора отходов.

Еще одним источником финансирования коммунальной услуги по обращению с ТКО, утвержденным законодательством Российской Федерации является утилизационный сбор. Данный сбор уплачивается за каждое тарнспортное средство ввозимое в Российскую Федерацию или произведенное, изготовленное в Российской Федерации в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа (Федеральный закон №89-ФЗ).

Утилизационный сбор расчитывается в зависимости от вида транспорта, технических характеристик и возраста автомобиля и уплачивается в федеральный бюджет (Постановление Правительства РФ №81) Плательщиком утилизационного сбора являются лица осуществляющие ввоз или производство транспортного средства на территории Российской Федерации, или владельцы транспортных средств,за которые ранее данный сбор уплачен не был. Законодательством предусмотрено компенсация затрат организаций и индивидуальных предпринимателей, связанных с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, своих потребительских свойств за счет средств федерального бюджета.

Систему утилизационных сборов можно сравнить с пенсионной системой: сборы за новые транспортные средства покрывают затраты за вышедшие из эксплуатации. Однако размер сборов не отражает реальной стоимости услуги по утилизации транспортного средства: стоимость утилизации автомобилей с одинаковыми техническими характеристиками, но разных годов выпуска может отличаться в несколько раз, при этом технически процесс будет идентичным. Введение данного сбора привело к значительному повышению стоимости транспортных средств, при этом владелец может никогда не воспользоваться данной услугой.

Экологический сбор так же является источником финансирования в области обращения с ТКО. Относится к неналоговым доходам федерального бюджета и уплачивается производителями товаров, импортерами товаров по каждой группе товаров, группе упаковки товаров согласно перечню, указанному в федеральном законодательстве (Постановление Правительства РФ №284). Экологический сбор рассчитывается посредством умножения ставки экологического сбора на массу товара или на количество единиц товара (в зависимости от вида товара) либо на массу упаковки товара, выпущенных в обращение на территории Российской Федерации, и на норматив утилизации, выраженный в относительных единицах (Федеральный закон №89-ФЗ) Средства, уплаченные за экологический сбор, отражаются предприятиями в прочих расходах при расчете налога на прибыль.

Средства, поступившие в Федеральный бюджет, распределяются централизованно в форме субсидий для реализации региональных программ в области обращения с отходами. Экологический сбор для производителей выступает в качестве стимула сокращения объема упаковки и поиска инновационных решений возможности переработки. Так как данный сбор был введен только в 2017 году, на данный момент отсутствует проработка и описание механизма самостоятельной утилизации товаров и упаковки предусмотренный действующим законодательством. Кроме того, отсутстует схема финансирования утилизации товаров за который данный сбор был упалчен.

В области обращения с ТКО, существуют не специфические исчтоники финансирования, характерные и для других коммунальных сфер. К ним относятся концессионные соглашения по эксплуатации объектов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве. Для привлечения частоного капитала в сферу обращения с ТКО необходимо развивать инфраструктуру для обеспечения привлекательного уровня рентабельности.

1.3 Мировой и региональной опыт предоставления услуги по обращению с твердыми коммуальными отходами

В любой стране мира ежедневно образуется большое количество отходов от повседневной жизни людей и деятельности организаций. Соответственно коммунальная услуга по обращению с ТКО так или иначе реализована во всех странах мира. Изучение международного опыта интересно для целей данного исследования для выявления успешных механизмов реализации коммунальной услуги.

Ежегодно в городах Европы и в городах развивающихся стран расходы на услугу по обращению с ТКО увеличиваются, это связано как с ростом населения, так и с увеличением количества отходов от товаров потребления. По данным Всемирного банка в городах стран со средним уровнем дохода населения на коммунальную услугу по обращению с ТКО уходит от 20 до 50% регулярного бюджета муниципалитетов. При этом большая часть затрат для реализации данной услуги, то есть источником финансирования в первую очередь является плата потребителей (David C. Wilson, 2009).

Подход к формированию тарифа на услугу по обращению с ТКО в различных странах схож и основывается на учете затрат необходимых для обработки ТКО. Так, например, Агентство по охране окружающей среды США продвигает подход «Полный учет затрат» (Full cost accounting). Этот подход учитывает прошлые и будущие инвестиции, управленческие и накладные расходы (например, вспомогательные услуги) и эксплуатационные расходы. Данный подход помогает муниципалитетам сформировать справедливую стоимость на услуги и обосновать данную стоимость для потребителей. Данный подход можно обозначить как «плати сколько выбрасываешь» (pay-as-you-throw) и он также реализуется в других странах: Филиппинах, латинской Америке и т.д. (Zurbrьgg, C., 2013).

Что касается источников финансирования в области обращения с ТКО, например, в Индии источниками являются местные налоги (налоги на имущество), плата потребителей за коммунальную услугу, различные гранты и кредитные средства. Во Вьетнаме в 2008 году правительство столкнулось с нехваткой средств и в этом случае прибегло к мерам дифференциации тарифов на услугу по обращению с ТКО, повысив тариф для магазинов и людей, живущих в домах на центральной улице.

В Бразилии 99,4% муниципалитетов предоставляют населению и организациям коммунальную услугу по обращению с ТКО. При этом для повышения привлекательности отрасли обращения с ТКО национальные банки выдают кредиты со сниженной ставкой и на более длительные сроки под проекты, связанные с развитием инфраструктуры. Кроме того, для повышения эффективности оказания коммунальной услуги по обращению с ТКО привлекаются частные компания, так как муниципалитеты не справляются с постоянно прирастающим количеством отходов. Кроме того, на законодательном уровне разрабатываются нормативно-правовые акты по принципу «загрязнитель-плательщик» (polluter-payer) направленные на стимулирование снижения образования отходов и вторичной переработки (Eduardo Castagnari, 2005).

На всей территории Российской Федерации действует единая система оказания услуги по обращению с ТКО. Это означает, что до 01 января 2019 года все субъекты Российской Федерации были обязаны перейти на новую систему обращения с ТКО. Большинство субъектов вовремя вступили в данную реформу, однако для субъектов, в отношении которых органам государственной власти при использовании всех установленных законом процедур не удалось определить регионального оператора, а также для субъектов РФ - городов федерального значения в соответствии с действующим законодательством предоставлена отсрочка по переходу на новую систему по обращению с ТКО (Федеральный закон №483-ФЗ).

Единый подход в оказании услуги по обращению с ТКО в зависимости от региона отличается установленными предельными тарифами на услуги регионального оператора, нормативами накопления ТКО и как следствие платой граждан за данную коммунальную услугу. В Таблице 1 представлен анализ данных показателей среди субъектов РФ входящих в состав Приволжского Федерального округа (далее - ПФО) и некоторых других.

На основании данных представленных в Таблице 1 средняя плата граждан за коммунальную услугу по обращению с ТКО составляет 102,35 рубля с человека в месяц. Так как предельный тариф на услуги регионального оператора и норматив накопления ТКО устанавливается уполномоченным органом субъекта Российской Федерации расчетные единицы, а также значения нормативов накопления ТКО расходятся. Необходимо учитывать различные условия, в которых осуществляют деятельность региональные операторы: это плечо транспортировки ТКО; степень развитости инфраструктуры в области обращения с ТКО; природные условия региона, наличие нескольких региональных операторов в регионе и многое другое. Этим объясняется стоимость услуг регионального оператора.

Можно сказать, что стоимость коммунальной услуги по обращению с ТКО в регионах ПФО различается в пределах 42%, что является довольно значительной разницей. При этом нормативы накопления ТКО в различных субъектах установлены как с квадратного метра общей площади, так и с количества проживающих, что не противоречит действующему законодательству, а единый предельный тариф установлен как в метрах кубических, так и в тоннах. Также стоит отметить, что в некоторых регионах на местном уровне принимаются решения, для снижения платы граждан за коммунальную услугу по обращению с ТКО, так, например, в Ямало-Ненецком автономном округе правительством на местном уровне принято решение об установлении льготного тарифа для категории потребителей - физические лица, а недополученные средства компенсируются за счет субсидирования из регионального бюджета.

Таблица 1

Данные о тарифах, нормативах, плате граждан за коммунальную услугу по обращению с ТКО в регионах РФ в 2020 году