Дипломная (вкр): Совершенствование системы управления отходами в регионах

Как представляется, наиболее рациональной формой введения предложенных выше нормативно-правовых положений могло бы стать принятие специального федерального закона «О вторичных материальных ресурсах». Проект этого ФЗ был подготовлен, в частности, ФГУ НИЦПУРО в 2004 году по заказу Минпромнауки России.

В 2006 году ФГУ НИЦПУРО и ОАО «НТК “Механобртехника”» по заказу Минпромэнерго России подготовили новый вариант Концепции данного закона, предусматривающий установление норм прямого действия по уровню ответственности производителей за сбор и переработку своей продукции после использования ее потребителями.

Введение ФЗ «О вторичных материальных ресурсах» не потребует отмены ФЗ «Об отходах производства и потребления», но будет лишь дополнять его в части обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами.

Таким образом, в России экономика отходов в настоящее время находится в неудовлетворительном состоянии. Чтобы кардинально исправить положение, необходимо реформировать государственную политику в этой области, существенно усилив государственное регулирование сбора и переработки отходов, прежде всего - отходов конечного потребления, поскольку работа с такими отходами по большей части нерентабельна и не дает предпринимателям приемлемой для них прибыли. Реальные предпосылки для такой реформы существуют в виде апробированного в 1980-х годах отечественного и, позднее, зарубежного опыта. Предлагаемый подход основан на принципе «загрязнитель платит» и на распределении ответственности за сбор и переработку отходов на всех членов российского общества.

Глава 3. Совершенствование системы управления отходами в регионах

3.1 Недостатки современной системы управления отходами в регионах

Как уже указывалось, современное состояние управления отходами в регионах может быть охарактеризовано как кризисное. Данное положение принимается представителями администрации различных уровней, хозяйственными организациями, профессиональным сообществом и населением регионов.

Однако степень кризиса существенно различается в городах и сельских территориях. На территориях крупных городов он пока проявляется не в такой большой степени за счет усилий городских администраций по сбору, транспортировке и захоронению отходов, поддержанию определенного уровня эксплуатации городских полигонов. Необходимо отметить, что именно крупные города являются инициаторами улучшения ситуации в управлении отходами в регионах. На других территориях регионов кризис проявляется явно уже сегодня и обещает в ближайшем будущем принять катастрофические формы и размеры.

Попытки выявить причины этого кризиса убеждают в том, что современная организационно-экономическая схема управления отходами является не достаточно эффективной, она не способна обеспечить радикальное оздоровление сложившейся практики обращения с отходами.

К числу основных недостатков современной системы управления отходами относится несогласованность в ней интересов городов и регионов. Фактически в регионах существуют по две изолированные друг от друга системы управления отходами: городская и региональная. Их деятельность практически не согласуется и не координируется.

Используемые сегодня экономические и управленческие механизмы не способны адекватно реагировать на постоянно изменяющуюся ситуацию. Это представляется опасным в связи с тем, что динамика ее развития направлена в сторону анархичности в сфере перераспределения потоков отходов и сопровождающих их финансовых средств.

Современная система управления отходами не обеспечена необходимым нормативно-правовым фундаментом, что приводит к слабости контроля над деятельностью в сфере обращения с отходами. Принуждение к осуществлению нормативных мероприятий, прежде всего, в части эксплуатации полигонов осуществляется крайне редко, фактически от случая к случаю.

Поиск первопричин, порождающих весь узел перечисленных проблем, приводит к представлению о том, что одна из них заключается в финансах. Деньги, которые сопровождают отходы на всех этапах их жизненного цикла от момента образования до момента обезвреживания, определяют все, что происходит с отходами. И частота первичного сбора отходов, и степень извлечения вторичных материалов, методы конечной переработки и т. п., все это зависит от объемов финансовых средств, поступающих в сферу обращения с отходами и механизмов управления ими. Отсюда, финансы представляются тем основным элементом системы управления отходами, преобразование и усовершенствование которого позволит оздоровить современную ситуацию в целом.

Вместе с интенсивными политико-экономическими преобразованиями российского общества существенно трансформировались и принципы финансирования системы управления отходами.

В условиях плановой экономики, катастрофическое состояние объектов по захоронению отходов предопределялось действующими организационно-экономическими, финансовыми и нормативно-правовыми механизмами. Исключение составляли лишь те объекты, которые удавалось успешно “пробивать” необходимое финансирование в силу личных качеств руководителей или в связи с каким-либо особым статусом предприятия. К числу последних может быть отнесен, например, ряд мусоросжигательных и мусороперерабатывающих заводов страны, которые обезвреживали незначительную часть городских потоков отходов.

В условиях рыночной экономики механизмы финансирования различных объектов, связанных с обращением с отходами существенно иные. Прежде всего, действует принцип “загрязнитель - платит”. В случае с отходами это означает, что все платежи за удаление, обезвреживание и захоронение отходов ложатся на плечи предприятий и населения. Во-вторых, рассчитывать на безвозвратные инвестиции со стороны государства, как правило, не приходится. В роли инвесторов выступают финансовые организации, которые лишь выделяют коммерческие кредиты для строительства объектов.

Принципиально важной чертой системы управления отходами в условиях рыночной экономики является жесткое регулирование потоков отходов и связанных с ними финансов, которое позволяет избегать конкуренции между “дешевыми” и “дорогими” методами обезвреживания и переработки отходов.

Сегодня в России и в том числе в регионах имеет место переходный этап от плановой к рыночной экономике. В сфере обращения с отходами он проявляется механизмами смешанных типов, характерными как для первой, так и для второй систем. В целом структура тарифа, к сожалению, осталась неизменной с доперестроечных времен. Однако экологические проблемы стали приоритетными. В связи с этим в ряде регионов рекомендуются к разработке и внедрению в хозяйственную практику дорогостоящие объекты сортировки и переработки отходов.

Следует отметить, что основным признаком рыночных отношений в сфере обращения с отходами является острая конкуренция за отходы, возникшая в последнее десятилетие. Отходы стали ценным товаром, за которым в буквальном смысле слова идет охота. В современных условиях отходы - это деньги! Их новый статус обусловлен тем, что поток отходов непрерывен и также непрерывен поток финансовых платежей за их сбор, транспортировку, сортировку, обезвреживание, переработку, захоронение.

Современная конкуренция за отходы в регионах носит неорганизованный характер. Фактически она развивается по законам “дикого рынка” и имеет ряд негативных характерных особенностей. Прежде всего, подавляющее большинство участников рынка придерживается принципа “быстрых денег”. Это приводит к минимизации затрат на эксплуатацию и развитие полигонов. Природоохранные мероприятия финансируются по остаточному принципу только в крайних ситуациях под страхом угрозы закрытия объектов. До сих пор законодательно не определено, кто конкретно отвечает за загрязнения окружающей природной среды, возникающие в постэксплуатационный период. В таких условиях ожидать, что организации, ответственные за захоронение отходов, будут серьезно озабочены долгосрочными стратегическими задачами, не приходится.

Исключение могут составлять лишь некоторые полигоны, находящиеся в собственности городов. Однако поток отходов на эти объекты в последнее время уменьшился в связи с тем, что они оказались неконкурентоспособными в борьбе с полигонами-однодневками, а попросту, стихийными свалками. Последние характеризуются отсутствием природоохранных сооружений, низкой культурой эксплуатации, что приводит к существенному снижению тарифов за прием отходы. Городские же объекты, которые по своим характеристикам ближе к современным экологическим и технологическим требованиям, имеют более высокий тариф.

Таким образом, сегодня во многих регионах страны сформировался стихийный рынок, который функционирует в соответствии с законом минимизации затрат на обезвреживание и захоронение отходов. Он предопределяет усиленный приток отходов в зоны пониженного тарифа, на объекты экологически и технологически неподготовленные для интенсивной эксплуатации. В то же время объекты, предназначенные для этого простаивают, вследствие чего на территории регионов усиливается экологическая напряженность.

Анализ существующих организационно-экономических схем управления отходами в крупных городах России позволяет сделать следующие выводы:

в городах частично введен принцип “загрязнитель - платит”;

тарифы за сбор, транспортировку и захоронение отходов не достаточны для обеспечения экономической устойчивости и жизнеспособности предприятий, так как они не позволяют формировать фонды рекультивации, реконструкции и развития, их достаточно лишь для осуществления текущей эксплуатации объектов;

сложившиеся условия стимулируют интенсификацию притока отходов на объекты с пониженным тарифом за захоронение отходы;

негосударственный и немуниципальный сектор рынка отходов городов остается вне требуемого учета и нормативно-правового регулирования;

не решаются вопросы сортировки и переработки отходов, что приносит экономический и экологический вред.

В целом складывается парадоксальная ситуация, когда административно-территориальные образования региона тратят различные средства на проведение одних и тех же по технологическому составу операций. Это означает, что каждое из них соблюдает экологические и технологические нормативы лишь в той степени, в которой считает необходимым.

Таким образом, при неизменности системы управления отходами можно ожидать значительного увеличения количества экологически и технологически неблагополучных объектов по захоронению отходов на территории различных регионов. Другими словами, такая законсервированная система управления отходами будет развиваться в направлении усиления негативного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы регионов и вызовет, в конечном счете, большой экономический ущерб.

Представленный анализ ситуации показывает, что ключевым явлением, определяющим распределение потоков отходов на территории регионов, является стихийная конкуренция между объектами по захоронению отходов, которая происходит в условиях неясной нормативно-правовой базы, слабого государственного и общественного контроля, отсутствия реальных механизмов принуждения к проведению нормативных мероприятий, экономической непроработанности и финансовой запутанности. Фактически, такая практика неизбежно приводит к победе “плохих” полигонов и других объектов над “хорошими” и дальнейшей деэкологизации процесса захоронения отходов на территории различных регионов.

.2 Система управления отходами в Астраханской области

Остро стоит проблема утилизации отходов и в Астраханской области. К настоящему времени на территории области скопилось 3 млн. т всех видов отходов. При этом большинство из них разместилось на несанкционированных свалках. Мусор не сортируется, места его расположения не огорожены, свалки нередко горят, на них отсутствует система сбора, очистки и фильтрации. На полигонах разместились токсичные отходы. А места захоронения бытового мусора стали питательной средой для грызунов и насекомых.

Надо также отметить, что географическое положение и природные условия Астраханской области усугубляют проблему, т.к. влияние токсичных отходов на здоровье человека и окружающую среду не локализуется, а наоборот - природные условия способствуют распространению загрязняющих веществ (#"820447.files/image003.gif">

Рис. 3. Инвентаризация объектов захоронения и хранения отходов

Для решения проблемы нужны срочные организационно-правовые меры, разработка соответствующих законодательных актов и областных целевых программ. Срочные необходимые меры по исправлению создавшегося положения предусмотрены в областной целевой программе "Отходы производства и потребления", которая была разработана в 2004 г. В частности, она была разработана с целью реализации следующих мер: создание системы управления обращением с отходами, внедрение новых технологий по их переработке, внедрение механизма сбора мусора у населения, строительство специальных полигонов и, наконец, мини-цехов и мусороперерабатывающего завода.

Финансирование данных мероприятий предусматривается как за счет бюджетов всех уровней, так и внебюджетных источников, включая средства предприятий. Некоторые фирмы Астраханской области согласились принять участие в этой программе. Кстати, есть еще один вариант поиска источников финансирования - это участие в различных грантах и федеральных целевых программах.

Для преобразования системы управления отходами также необходимы новые технологии. Так, было принято распоряжение губернатора Астраханской области от 07.11.2007. N 351 - р «О мерах по внедрению новейших технологий сбора, сортировки и переработки твердых бытовых отходов». Основной целью принятия данного нормативно-правового акта стало признание соответствующим приоритетом государственной политики исполнительных органов государственной власти Астраханской области в социально-экономической сфере проекта ООО "Керамзитный завод" по созданию комплекса переработки твердых промышленно-бытовых отходов с использованием промышленных установок "Русский реактор" (#"820447.files/image004.gif">

Рис.4. Основные составляющие вывозимых на свалки отходов (по массе)

В связи с тем, что основными составляющими вывозимых на свалки района отходов является органика, то в наибольшей степени проблема их утилизации решается методом компостирования.

Особого внимания требует к себе пластик. Этот вид отходов не разлагается в естественных условиях, легко перемещается ветрами по территории свалок и за их пределами. Пластик нельзя сжигать, поскольку при его горении выделяются высокотоксичные вещества. Устранение этого вида отходов может быть решена путем организации на территории района приемного пункта предприятий по утилизации отходов полиэтиленовой пленки и пластиковых изделий. Ближайшие перерабатывающие предприятия: ООО «Октан» г. Ахтубинск, Астраханский филиал ОАО «Регистратор НИКойл», г. Нариманов.

Проект по переработки пластиковых отходов в стройматериалы осуществляется в Астрахани с 2007 года (рис.5).

Рис.5. Утилизация пластиковых отходов

Большую популярность получила идея утилизации пластиковых отходов с последующей переработкой в строительные материалы, реализованная в одноименном инвестиционном проекте предпринимателя Тихонова И.И. Ассортимент производимых из пластика материалов - черепица и тротуарная плитка - будет в перспективе расширен, кроме того, параллельно с производством планируется оказание населению услуг по проведению кровельных работ. Государственная поддержка будет использована для приобретения дополнительного оборудования и субсидирования процентной ставки по кредиту. (http://www.cleandex.ru/articles/2008/03/18/ residueutilization20).