Н. Калиев утверждает, что парламентаризм - это представительное правление. Основным критерием, отличающим его от любого иного вида государственного устройства, по его мнению, является верховенство парламента.
С точки зрения 3. Абдукеримовой, парламентаризм есть «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного, органа - парламента по отношению к другим государственным органам.
Однако, вряд ли можно согласиться с такой позицией. Дело в том, что парламентаризм как государственно-правовая категория, прежде всего, сопряжен с организацией государственной власти, а не формой государства. Хотя, нельзя не признать, что та или иная форма республиканского правления, так или иначе, окажет влияние на систему организации государственной власти.
Парламентаризм, по мнению казахстанской ученой Ж. А. Жансугуровой, есть режим при котором «единственно демократичным, законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума недоверия».
Авторы узбекистанского издания «Парламентаризм: Опыт зарубежных стран» рассматривают его как политическую систему.
В таком качестве парламентаризм представляет собой, прежде всего, политологическую категорию, что объясняет его рассмотрение в качестве самостоятельного предмета исследования политических наук. Так, изучая вопросы становления и развития парламентаризма в России, экс-председатель российской Государственной Думы И.П. Рыбкин определяет парламентаризм как политическую систему, в которой «суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования в условиях многопартийности и разделения властей высшего представительного учреждения, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль над органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан».
В докторской диссертации Н. Калиева подвергнуты политологическому анализу эволюция парламентаризма, особенности его становления в независимом Казахстане.
В своей монографии «Парламент независимого Кыргызстана» М. Шеримкулов рассматривает парламентаризм в Кыргызстане также в политологическом аспекте. Вышесказанное подтверждают и диссертационные исследования В.С. Баева, С.П. Обухова, Н.А. Съедина, С.С. Фоменко.
Наконец, нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается как учение о парламенте. На этот аспект обращают внимание, например, Р.М. Романов и О.Н. Булаков. Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламентаО. П. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.
Отсюда очевидно, что правовая сущность парламентаризма формируется в его правовых принципах, закрепленных в конституционно-правовых актах, что позволяет говорить о парламентаризме как правовой категории, которой присущ более высокий, чем понятие, уровень обобщения. Вместе с тем, содержание и функциональное назначение конституционно-правовых принципов парламентаризма предопределяют его особенности с точки зрения юридической практики.
Именно поэтому парламентаризм выступает логическим обобщением, обретающим конституционно-правовую форму, которая, в свою очередь, становится предметом изучения науки, прежде всего, парламентского права как само достаточной под отрасли конституционного права. При этом из многогранного содержания категории «парламентаризм» парламентским правом выделяются лишь те ее стороны, свойства и функции, которые получают закрепление в нормах рассматриваемой под отрасли.
Завершая анализ основных теорий парламента и парламентаризма в современных условиях, отметим следующее.
Если парламент означает общегосударственный
орган народного представительства, в компетенции которого находится
совокупность полномочий по принятию нормативных правовых актов государства
высшей юридической силы, то парламентаризм являет собой систему организации
государственной власти, где парламенту в ней отводится особая роль в силу
вышеупомянутых отличительных свойств.
.2 Зарубежный опыт развития парламента и
парламентаризма
Термин “парламент” происходит от английского “Parliament”, который обязан своим рождением французскому глаголу “парле” - говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограниченна собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).
Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.
Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII-XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов:
1) национальное (народное) представительство учреждается конституцией;
2) нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть;
3) с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей - депутатов, сенаторов и т.п.;
4) член парламента - представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может ими отозван.
Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различные неформальные связи, как это бывает в странах СНГ. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.
Современный парламент - это «общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти».
Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент - это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнею палаты (при этом закон может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.
В настоящее время в большинстве стран действуют двухпалатные парламенты, и число палат, как правило, не превышает двух. Однако в некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.).
Палаты парламента имеют разные названия (нередко - палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер, в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.
Для того, чтобы парламент мог успешно реализовывать свои функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые вместе с функциями составляют его компетенцию.
В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида: неограниченная, абсолютно ограниченная и относительно ограниченная.
В качестве примера неограниченной компетенции парламента можно привести - Британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Верховенство данного вида парламентов предполагает: 1) верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти); 2) право утверждать государственный бюджет и устанавливать законы; 3) коллективную ответственность Правительства перед Парламентом; 4) право утверждать судей; 5) отсутствие других подобных конкурирующих властей. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства».
Примером абсолютно ограниченной компетенции можно привести французскую Конституцию, в ст. 34, 35, 49 которой дается точный перечень вопросов, по которым только Парламент может принимать законы. Любые остальные вопросы принадлежат рассмотрению главным образом правительству. Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон, Мадагаскар и др.) бывшие раннее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.
Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограниченна правами субъектов федерации или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках. Например: поправка Х к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года устанавливает, что Конгресс США может осуществлять только те полномочия, которые Конституция прямо отнесла к его ведению или которые она запретила осуществлять штатам.
Некоторые ученые вводят еще один класс парламентов «консультативные», которые существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете - совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах - Коране и сунне.
Главная задача парламентов - это принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы - конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете.
Парламент избирает, назначает, образует другие органы государственной власти, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.). В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей), избирает (Германия, Япония) или назначает премьер-министра. Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституционный суд ) или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, некоторых других должностных лиц. Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно, у каждой из них своя компетенция.
Можно выделить ряд других не менее важных компетенций парламента:
· финансовая-это утверждение росписи доходов и расходов государства (государственный бюджет), а также установление налогов;
· ратификация и денонсация международных договоров;
· назначение референдумов;
· контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, следственные полномочия, контроль парламента может иметь политический характер (например: выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом рас следовательских комиссий);
· полномочия в области обороны и безопасности, к ним в первую очередь относится, прежде всего, право объявлять войну и чрезвычайное положение.
В настоящий момент в развитых странах вопрос о числе палат парламента не предмет политических столкновений, вопрос иметь в парламенте одну палату или две решается, исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы.
Федеративные государства имеют обычно двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).
Нижние или единственные палаты часто именуются Национальное собрание или Национальная ассамблея (Франция, Вьетнам, большинство стран Африки), Национальный совет (Австрия, Швейцария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, пожалуй, в большинстве стран, где они существуют, именуются Сенатами, а в некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо название субъектов данной федерации. Так , в Австрии, Германии верхняя палата именуется Федеративный (или Союзный) совет (именно так переводится «Бундесрат»), в Швейцарии - Совет кантонов, в Индии - Совет штатов.
Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты - сенаторами.
Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у нижних палат, обновление членов верхних палат обычно происходит по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1/3 через три года). Хотя встречаются случаи (например, в Бельгии, Италии, Польше) когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком.
Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой) но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето - отказ согласиться с решением нижней палаты - может быть преодолен последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).
Депутатами именуются обычно только члены нижних палат, члены верхних палат в большинстве стран - сенаторы, в Великобритании - лорды.
Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. У избираемых членов парламентов срок полномочий обычно начинает течь с момента избрания, реже - с законодательно или даже конституционно установленной даты, например, «США - с полудня 3 января». Правда в конституциях нередко предусматривается необходимость проверки полномочий выборного члена парламента той палатой, в состав которой он входит.