Задача парламентария - участвовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других функций. В связи с этим в большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии - приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США - 133 тыс., в Великобритании - около 31 тыс. ф. Ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц. Депутаты имеют право на пенсионные льготы, в США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).
Детальное изучение данной темы раскрывает зарубежный мировой опыт парламентской деятельности, ее позитивные и негативные стороны. Знание этого опыта особенно важно для сегодняшнего Кыргызстана, которая только встала на путь построения правового государства. Нам сегодня необходимо обобщить опыт накопленный мировым сообществом по укреплению потенциала парламентов зарубежных стран, выделить позитивные стороны этого опыта, чтобы затем с учетом конкретных условий, применить в Кыргызской Республике.
парламент конституционный
представительский
Глава 2. Анализ современной ситуации в Жогорку
Кенеше Кыргызской Республики
.1 Основы эволюции института парламентаризма в
Кыргызстане
На современном состоянии исследования проблем парламентаризма сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция ученых- государствоведов определялась доминирующими на протяжении всего советского периода взглядами классиков марксизма-ленинизма. Ни К. Маркс, ни В. И. Ленин не видели в парламентах прогрессивную форму организации представительных и законодательных органов. В связи с этим они ставили вопрос о новых типах законодательных органов. Так. К. Маркс в отношении Парижской коммуны писал, что «она должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, и в то же время и законодательствующей, и исполняющей законы». Эту позицию полностью разделял В.И. Ленин. Принципиально новый вид власти - власть трудящихся В.И. Ленин видел в Советах, которые он характеризовал как органы власти пролетарского государства, называя их самыми демократическими и интернациональными организациями, соединяющими в себе законодательную и исполнительную власть. При этом В.И. Ленин отмечал, что «без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны».
Поэтому, естественно, в условиях отсутствия идеологического многообразия «в советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития».
Возникновение и становление парламентаризма как особой системы организации государственной власти в Кыргызстане связаны, прежде всего, с особенностью данного сложного социально-правового явления. Дело в том, что парламентаризм «как строго очерченная данность должен оставаться самим собой, служа, помимо прочего, ориентиром для выявления особенностей той или другой из своих моделей...» .
Говоря другими словами, «какую бы модель парламентаризма мы ни взяли, непреложными для 68 Степанов И.М. Формула народовластия: основания конституционной концепции каждой в той или иной мере полноты остаются атрибуты классически-родовой, исходной модели. Умаление, искажение хотя бы одного из них ведет к деформации парламентаризма, а упразднение, тем более насильственное, - к его уничтожению».
Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных преобразований с середины 80-х гг. и формирования в начале 90-х гг. XX в. кыргызской государственности на качественно новых правовых принципах. При этом накануне принятия Конституции Кыргызской Республики 1993 г. произошел демонтаж советской системы организации государственной власти. В этой Конституции впервые Жогорку Кенеш определен как парламент.
Как показывает анализ советского конституционного законодательства, в советский период развития в Кыргызстане, как и в других союзных республиках, не было парламентаризма, хотя, справедливости ради надо отметить, что в советских конституциях были закреплены отдельные элементы парламентаризма.
В условиях советской единой системы представительных органов - Верховных и местных Советов, опиравшейся на одностороннюю марксистско-ленинскую идеологию, не признававшую западную «буржуазно-капиталистическую», а вместе с ней и всю прогрессивную теорию парламентаризма современного цивилизованного мира, -невозможно было установление реального парламентаризма. В этот период, собственно, не было и самого парламента как такового, то есть в современном его понимании.
Рассматривая конституционно-правовые основы действующего Парламента РК, академик Г. Сапаргалиев пишет, что «Верховный Совет Казахской ССР не был парламентом, поскольку не было разделения власти и постоянно работающего высшего представительного органа». И узбекистанские ученые придерживаются такой же позиции . В частности, Э. X. Халилов отмечает, что «законодательного корпуса, парламента в собственном смысле этого понятия в системе государственной власти Узбекистана никогда не было».
Такие утверждения относятся и к Верховному Совету Киргизской ССР, поскольку все они (Верховные Советы союзных республик) имели общую конституционно-правовую основу формирования и организации деятельности и, самое главное, действовали в рамках единой советской системы представительных органов.
Верховный Совет, согласно советским конституциям, являлся законодательным органом, но его организация основывалась на принципе единовластия. Так, например, ст. 22 Конституции Киргизской ССР 1937 г. устанавливала, что «Верховный Совет Киргизской ССР является единственным законодательным органом Киргизской ССР». Конституционные положения других статей закрепляли за ним статус высшего органа государственной власти Киргизской ССР, осуществлявшего все права, присвоенные Киргизской ССР ее Конституцией (ст. 20, 21). Аналогичны положения и Конституции Киргизской ССР 1978 г. (ст. 97).
Итак, с формально-юридической точки зрения. Верховные Советы были высшими законодательными органами государственной власти. Но кратковременная, сессионная форма их деятельности, формально-бюрократический стиль решения Верховными Советами многих ключевых вопросов, что обусловливалось партийно-политическим подходом, не позволили им стать действительно представительными и законодательными органами парламентского типа.
В условиях безраздельного господства КПСС и ее марксистско-ленинской идеологии, безальтернативных выборов, командно-административной системы управления сама советская конституция была недейственной, поскольку в конституции социалистического государства реально действовала «лишь одна конституционная норма - о политической монополии и руководящей роли партии, которая стоит над правом» 77.
Соответственно реалии действительности в СССР и союзной республике были таковы, что все органы государственной власти и управления во всех областях государственной и общественной жизни без исключения руководствовались не столько Конституцией, сколько программными требованиями, директивами и решениями Коммунистической партии. И, прежде всего, это касалось сферы законодательной деятельности. Все более-менее важные вопросы общественной жизни подлежали предварительному рассмотрению и одобрению соответствующими партийными органами, и. лишь после этого могли оформляться в виде законов, других нормативных правовых актов. Как утверждает Р.3. Лившиц, на завершающих этапах подготовки проекты законов проходили апробацию в отделах ЦК КПСС, а наиболее важные из них рассматривались даже в Политбюро. Руководящее воздействие КПСС на правотворческий процесс особенно проявилось при подготовке проекта Конституции СССР 1977 г., который дважды обсуждался на пленумах ЦК КПСС, пять раз рассматривался Политбюро и 18 раз - Секретариатом ЦК КПСС .
Одна из главных объективных причин такого положения заключалась в отсутствии твердой опоры на право как на регулятор общественных отношений, что лишало всякий государственный орган, особенно представительный, возможности эффективно выполнять свои функции, и, соответственно, пробелы в управлении восполнялись за счет вмешательства партийных органов. Субъективные же причины объяснялись низким уровнем правосознания значительной части партийных кадров, плохим знанием ими закрепленных законодательством полномочий государственных органов, существующих правил принятия решений, а то и просто неуважительным отношением к правовым предписаниям.
Более того, полная зависимость и абсолютная подконтрольность Верховного Совета в течение всей советской истории обеспечивались уже самим их качественным составом, который жестко устанавливался партийными органами.
Такое положение наиболее отчетливо свидетельствовало о формальности конституционных принципов верховенства власти народа и полновластия Советов, поскольку в действительности полнота власти в «центре» и на местах находилась в руках КПСС.
Другим фактором, отрицательно влиявшим на «парламентаризацию», было непризнание марксистско-ленинской теорией строительства социалистического государства и, соответственно, советским конституционным законодательством принципа разделения властей, что лежит в основе концепции парламентаризма.
Иначе говоря, парламентаризм развивается там и тогда, где и когда конституционно закрепляется принцип разделения властей. Однако идея разделения властей была несовместима с представлениями основоположников марксизма-ленинизма о социалистическом государстве и его пролетарско-классовых интересах.
Принцип разделения властей не только не был реализован, но даже теоретически не признавался догматичным научным коммунизмом. Ему противопоставлялся принцип единства власти народа в лице Советов87.
В этом плане права Т.Я. Хабриева, которая пишет, что «усилиями марксист ко-леггинской доктрины государства и права понятия и институты, связанные с парламентаризмом, были так передернуты, как, пожалуй, никакие другие из общецивилизованного арсенала политико-юридических ценностей» .
Таким образом, в советских конституциях формально закреплялись принципы полновластия народа, верховенства Верховного Совета в системе органов государственной власти и управления, верховенства закона в системе нормативных правовых актов, но в действительности они не были реализованы.
Говоря иначе, в советский период в Кыргызстане, как и в целом в СССР, не было ни конституционно-правовой основы, ни соответствующей демократической политической системы для становления и развития парламентаризма. Поскольку «только последовательное развертывание действительно демократических основ конституционного строя может означать движение к парламентаризму развитому, где все его составляющие: разделение властей, верховенство закона, сам парламент со статутное свойственными ему правотворческими и контрольными прерогативами - работают согласованно, энергично, в полную силу».
Поэтому правомерно говорить, что правовые основы эволюции парламентаризма связаны с конституционным реформированием СССР, которое стало составной частью политики перестройки, гласности и демократизации советского общества.
В рамках общесоюзной конституционной реформы впервые было заложено начало процессам парламентаризации в государственно-правовом развитии союзных республик, в том числе и Кыргызстана. Так, 1 декабря 1988 г. Верховным Советом СССР были приняты законы об изменениях и дополнениях в Конституцию СССР, о выборах народных депутатов СССР92. В соответствии с их установлениями статус Верховного Совета СССР был определен как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти; впервые предусматривались состязательные выборы депутатов, закреплялось положение о несовместимости депутатского мандата и должности в исполнительных органах, судах; впервые провозглашалась приверженность идеям и принципам правового государства, и в этих целях была дана установка на такие важные меры, как учреждение Комитета конституционного надзора, увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, избрание судей вышестоящими по уровню Советами.
Как справедливо замечают авторы учебника «Парламентское право России», сам факт юридического оформления Верховного Совета СССР как постоянно действующего законодательного органа государственной власти и учреждение Комитета конституционною надзора, являющегося одним из важнейших институтов системы сдержек и противовесов, подтверждают начало процессов парламентаризации.
Рассматривая значение вышеуказанных актов, следует подчеркнуть, что принципиальные изменения правового положения высшего законодательного органа, каковым являлся Верховный Совет, были направлены на то, чтобы он стал профессиональным парламентом со всеми его атрибутами .
Вместе с тем, формирование демократического гражданского общества и правового государства обусловливает, по мнению отдельных ученых, необходимость модернизации традиционных и создания новых государственно-правовых институтов.
На основе вышеуказанных союзных актов Верховный Совет Киргизской ССР 23 сентября 1989 г. принял законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР», «О выборах народных депутатов Киргизской ССР», «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Киргизской ССР», положивших начало конституционным реформам в Кыргызстане. Во-первых, результатом этих реформ явилось придание Верховному Совету республики статуса постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти и в соответствии с этим расширение его полномочий (ст. 97, 98 Конституции Киргизской ССР). Во-вторых, в Конституции Киргизской ССР были закреплены принципиально новые положения в избирательной системе (ст. 89). В данном случае речь идет о демократических по своему содержанию избирательных нормах (гласность; состязательность и равные возможности кандидатов в депутаты; общественный контроль над соблюдением процедуры выборов; юридическая защищенность избирателя и кандидата в депутаты). В-третьих, учреждался Комитет конституционного надзора Киргизской ССР.
Поэтому рассмотрим лишь акты, имевшие существенное значение в становлении парламентаризма в Кыргызстане. Одним их таких актов является Декларация о государственном суверенитете Республики Кыргызстан от 15 декабря 1990 г.. Она представляла собой принципиально новый в содержательном плане нормативный правовой акт, в отличие от таковых в советском конституционном законодательстве. В ней нашли отражение отказ от классовой принадлежности республики (ст. 1), заявление о сохранении национальной государственности Кыргызстана (ст. 3).
Декларация не только провозглашала государственный суверенитет Кыргызстана, но и обогащала его содержание «верховенством государственной власти Республики на всей территории» и ее «независимостью во внешних сношениях».
Итак, становление кыргызской национальной государственности, поступательное движение Кыргызстана по демократическому пути и главное -закрепление в Конституции КР правовых основ парламентаризма обусловили становление парламентаризма как основы современного государственного строительства суверенного Кыргызстана. В этом, скорее всего, заключается иеторико-правовая особенность становления парламентаризма в стране.