Между тем, правительственная ответственность является одним из правовых стандартов парламентаризма как особой системы организации государственной власти, о чем мы говорили в первой главе настоящей работы.
Поэтому совершенно правильно отмечено, что парламентский контроль над деятельностью исполнительной власти является непременным условием устойчивости конституционного строя.
На наш взгляд, можно было бы расширить данную идею следующим дополнением.
Парламентский контроль над деятельностью Правительства является обязательным условием организации государственной власти, основанной на правовых стандартах парламентаризма.
Отрадно, что конституционный законодатель в развитие полномочий ЖогоркуКенеша в сфере парламентского контроля наделяет его особыми правами.
При этом сущность контрольных полномочий парламента, прежде всего, направлена на обеспечение правомерных действий со стороны ответственных перед ним органов и должностных лиц.
Поэтому контрольные полномочия обеспечены, в свою очередь, правовыми гарантиями осуществления. Так, забегая вперед, например, отметим, что Жогорку Кенеш в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики утверждает республиканский бюджет и отчет о его исполнении, внесенные Правительством Кыргызской Республики. В случае неутверждения отчета об исполнении республиканского бюджета Жогорку Кенеш может рассмотреть вопрос об ответственности государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, а также решить другие вопросы, связанные с нарушениями закона о республиканском бюджете, если такие нарушения выявлены при рассмотрении отчета.
Жогорку Кенеш заслушивает ежегодный отчет Премьер-министра о работе Правительства. В случае если деятельность Премьер-министра не будет признана удовлетворительной, Жогорку Кенеш уведомляет об этом Президента и ставит на голосование вопрос о выражении недоверия Правительству.
В сфере контрольных полномочий Жогорку Кенеша обозначено также заслушивание ежегодных докладов и отчетов государственных органов и их должностных лиц. Так, Жогорку Кенеш заслушивает ежегодные отчеты Торага Жогорку Кенеша о его деятельности, организации работы ЖогоркуКенеша и его органов, Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты, отчеты председателей комитетов Жогорку Кенеша, а также назначаемых или избираемых Жогорку Кенешем органов и должностных лиц и принимает по ним постановления.
В случае если деятельность Торага Жогорку Кенеша не будет признана удовлетворительной, Жогорку Кенешем без обсуждения ставится на голосование вопрос о его отзыве.
По итогам обсуждения отчетов иных органов и должностных лиц Жогорку Кенеш принимает постановление с оценкой деятельности соответствующего органа. Так, если деятельность Омбудсмена не будет признана удовлетворительной, Жогорку Кенеш без обсуждения ставит вопрос о досрочном освобождении его от должности, который решается в порядке, предусмотренном законодательством. В случае если будет признана неудовлетворительной деятельность Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты Жогорку Кенеш уведомляет об этом Президента Кыргызской Республики.
В сфере парламентского контроля важное место Конституцией Кыргызской Республики отведено комитетам Жогорку Кенеша. Так, комитеты Жогорку Кенеша, во-первых, контролируют проведение в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем; во-вторых, назначение и избрание должностных лиц, отнесенные к полномочиям Жогорку Кенеша, дача согласия Жогорку Кенешем для назначения на государственную должность и освобождения от должности производится лишь при наличии заключения соответствующих комитетов Жогорку Кенеша (п. 2 и 4 ст. 61).
Регламент Жогорку Кенеша в сфере парламентского контроля закрепляет за комитетами Жогорку Кенеша такие полномочия, как организация проводимых Жогорку Кенешем парламентских слушаний; контроль над проведением в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем и его комитетами; заслушивание руководителей государственных органов, учреждений, ведомств и организаций исполнительной власти по вопросам, относящимся к их ведению (ст. 9).
В рамках реализации своих конституционных полномочий Комитет Жогорку Кенеша по социальной политике 1 июня 2005 г. рассмотрел вопрос «Об исполнении бюджета Социального фонда Кыргызской Республики за 1 квартал 2005 года и перепек-тивах развития социального страхования».
Комитет Жогорку Кенеша по бюджету и финансам на своем заседании 23 июня 2005 г. заслушал информацию и. о. министра финансов Кыргызской Республики А.У. Жапарова «О состоянии исполнения Правительством Кыргызской Республики бюджета за 5 месяцев 2005 года». По итогам обсуждения данного вопроса Комитет поручил Правительству Кыргызской Республики в целях обеспечения полноты финансирования средств, выделенных соответствующим министерствам и ведомствам, подготовить и внести в ЖогоркуКенеш законопроект о внесении изменений в Закон «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2005 год».
В ст.24 Регламента Жогорку Кенеша закреплено, что по необходимости или по требованию депутата Жогорку Кенеша на заседании Жогорку Кенеша проводится «правительственный день», причем не менее одного раза в месяц, для ответов членов Правительства, руководителей административных ведомств, руководителей государственных администраций областей, районов на вопросы депутатов Жогорку Кенеша. >
Безусловно, «правительственный день» проводится не просто по какому-либо желанию депутата Жогорку Кенеша, такое мероприятие, как правило, посвящается важному, общественно значимому вопросу. На другом «правительственном часе», прошедшем 10 июня 2005 г., были рассмотрены вопросы исполнения решений Жогорку Кенеша, критических замечаний и запросов депутатов Жогорку Кенеша Администрацией Президента Кыргызской Республики и Правительством Кыргызской Республики .
Как показывает анализ работы Жогорку Кенеша, за период с апреля по июнь 2005 г. парламентом проведены «правительственные дни», на которых обсуждались насущные проблемы. Из их анализа видно, что «правительственный день» как форма контрольной деятельности является одним из эффективных средств оперативного воздействия Жогорку Кенеша на правительство в решении актуальных проблем общественно-политического, экономического и социального значения, требующих особого отношения или экстренного решения.
Об этом свидетельствуют также вопросы 10-ти «правительственных дней», проведенных Жогорку Кенешем третьего созыва за период с сентября 2005 г. по июнь 2006 г.
Наряду с вышеперечисленными существует и другая форма контрольной деятельности Парламента. Так, по инициативе депутата или депутатских объединений Жогорку Кенеша может проводиться депутатское расследование по любому вопросу, который относится к полномочиям Жогорку Кенеша (ст. 246-247 Регламента Жогорку Кенеша).
Говоря о контрольных полномочиях парламента как представительного органа, следует отметить, что в парламентской практике отдельных зарубежных стран применяются специальные органы контроля различных сфер государственной жизни, такие, как, например, счетные палаты (комитеты), следственные комитеты, омбудсмены и т. д.
Данные по V созыву. По состоянию на 01.07.12 г., в Жогорку Кенеше КР находилось на контроле: - постановления - 498, из них исполнено - 366, находится на исполнении - 132; - протокольные поручения - 246, из них исполнено - 185, находится на исполнении - 61; - запросы депутатов - 362, их них получен ответ - на 338, на исполнении - 24.(Приложение №13)
Контроль - это самая слабая сторона деятельности Жогорку Кенеша. Парламент до сих не может эффективно контролировать исполнение законов и деятельность исполнительной власти. Беда в том, что контрольная функция не считается приоритетной.
Депутаты активно используют только 2 формы контроля - запрос и постановления. Парламентские слушания с участием ГО проводятся довольно редко и почти всегда благодаря донорской помощи. Почти не практикуют мониторинг исполнения закона, хотя это очень действенно.
Одной из краеугольных проблем парламентского контроля является отсутствие закона о парламентском контроле, который бы определил круг полномочий и критерии оценки деятельности каждого исполнительного органа власти.
В 2010 году был проведен анализ использования парламентом различных форм контроля, где определили ряд проблем при их осуществлении. Среди главных названы неясность целей проводимого контроля, стихийный подход, отсутствие индикаторов контроля/оценки, слабое взаимодействие комитетов при осуществлении контроля, а также конфликт интересов членов комитета с курируемыми ведомствами.
Итак, парламентский контроль как государственно-властная деятельность, основанная на Конституции и законодательстве КР, осуществляется Жогорку Кенешем, его комитетами, комиссиями, депутатами, а также органами, образуемыми Жогорку Кенешем.
Парламентский контроль над деятельностью Правительства является обязательным условием организации государственной власти, основанной на правовых принципах парламентаризма.
Закрепление права контроля над проведением в
жизнь законов в конституционном законодательстве КР и практика его реализации
позволяет говорить о том, что данное право является не только одним из основных
полномочий Жогорку Кенеша, но и действенным инструментом воздействия, с одной
стороны, на органы государственной власти и местного самоуправления, с другой
на всю систему правовых отношений в целом.
Заключение
Категория «парламентаризм», выступая в определенной степени политологической, все же является составной частью конституционно-правовой материи и логически опосредует конституционно-правовые отношения, связанные с организацией государственной власти.
И таким образом парламентаризм становится объектом конституционно-правового регулирования.Поэтому для науки первостепенное значение имеет изучение принципов парламентаризма, в которых формируется его правовая сущность. Речь идет о принципах парламентаризма, закрепленных в конституционно-правовых актах, что, в свою очередь, позволяет говорить о парламентаризме как правовой категории, которой присущ более высокий, чем понятие, уровень обобщения.
Принципы парламентаризма - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; верховенство парламента в законодательной деятельности государства; ответственность правительства перед парламентом; верховенство закона - представляя собой целостную единую систему, специфически характеризуют организацию государственной власти, взаимоотношения ее институтов, пределы их компетенции. Без единства и устойчивой совокупной взаимной связи этих принципов не может быть и речи о парламентаризме как правовой действительности.
Вместе с тем, содержание и функциональное назначение конституционно-правовых принципов парламентаризма предопределяют его особенности с точки зрения практики.
Именно поэтому только конституционно-правовое закрепление принципов - верховенства закона в правовой структуре общества; разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; верховенство парламента в законодательной деятельности государства; ответственность правительства перед парламентом как представительным и законодательным органом - является юридическим основанием для становления и развития парламентаризма как особой системы организации государственной власти в демократическом государстве.
Что касается становления парламентаризма и укрепления его потенциала в Кыргызстане, то следует подчеркнуть: данный процесс характеризуется не последовательностью, и скачкообразностью.
Соответственно, был трудным и тернистым путь становления и укрепления потенциала кыргызстанского парламента - Жогорку Кенеша, который за короткий исторический период испытал на себе все стороны и двухпалатной, и однопалатной парламентской системы. Более того, действующий Жогорку Кенеш пятого созыва -это уникальный в своем роде демократический институт законодательной власти, основу организации и деятельности которого составляют принципы многопартийности и политического плюрализма.
В принципе, такой процесс становления парламентаризма и собственно национального парламента можно рассматривать как закономерность в конституционно-правовом развитии Кыргызстана, где все еще идет поиск оптимального пути устройства государства.
Безусловно, в последнем роль самого Жогорку Кенеша является особенной. Дело в том, что законодательной власти принадлежит право разработки и принятия законов и других законодательных актов, образующих правовую основу организации и деятельности всего государства, включая органы исполнительной и судебной ветвей власти. При этом содержание взаимоотношений между Жогорку Кенешем и иными высшими органами государства во многом зависит от конкретно избранной модели концепции разделения государственной власти и вытекающим отсюда призванием и функциональным назначением органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей в этой модели.
Поэтому актуальными для отечественной конституционно-правовой науки остаются проблемы совершенствования и укрепления потенциала деятельности Жогорку Кенеша, структуры и основных направлений его деятельности.
Механизм совершенствования законодательной деятельности Жогорку Кенеша, на наш взгляд, включает в себя:
с процессуально-правовой точки зрения -достижение неукоснительного соблюдения установленных конституционно-правовыми нормами процедур принятия закона;
с организационно-правовой точки зрения- совершенствование форм и методов законопроектной работы Жогорку Кенеша, обеспечение действенности законов, усиление парламентского контроля за их исполнением;
экспертно-правовое и информационно-аналитическое сопровождение;
институционализацию научно-правового обеспечения законодательной деятельности в целом в рамках государства.
В целях совершенствования правовых основ парламентаризма в Кыргызстане на современном этапе и собственно национального Парламента необходимы:
усиление в рамках представительской функции Жогорку Кенеша в формировании Правительства и повышении его ответственности. Жогорку Кенешу должно быть предоставлено право в лице депутатов от политической партии парламентского большинства (или коалиции политических партий) формировать Правительство в целом по принципу единой команды, где обязательным условием является представление социально-экономической программы его деятельности. Такая программа после утверждения Жогорку Кенешем становится основным критерием оценки деятельности как Премьер-министра, так и Правительства в целом, что существенно повысит их ответственность;
Принятие конкретных организационно-правовых мер в сфере законодательной деятельности Жогорку Кенеша, обеспечивающих решение таких актуальных проблем, как повышение качества законов, механизмов действенной их реализации, достижение системности, устойчивости и стабильности национального законодательства. Комплексно-научный подход к их решению обусловливает учреждение в качестве центрального звена в структуре таких мер научно-исследовательского института законодательства и сравнительного правоведения, нацеленного на разработку концепции развития национального законодательства, систематического проведения мониторинга действенности законов, научно-правовой экспертизы законопроектов;
совершенствование в области парламентского контроля механизмов депутатского запроса, парламентского слушания и парламентского расследования, четкого определения правовых последствий их решений, пересмотра законодательных положений об ответственности соответствующих государственных органов и их должностных лиц за реализацию решений этих институтов;
в организационно-правовом аспекте:
) четкое разграничение полномочий, функций и ответственности парламентских комитетов и депутатских фракций в соответствии с их социальным назначением;
) определение правового статуса депутатской фракции, ее компетенции в законодательной деятельности. Качественное повышение деятельности депутатских фракций автором рассматривается как один из основных социальных факторов совершенствования организации и деятельности Жогорку Кенеша в целом;