Следует отметить, что участие депутатов в политическом управлении - при всех известных издержках - составляет важнейший позитивный итог немногим более 20-летней истории кыргызского парламентаризма.
Именно отражение чаяний и интересов народа в целом и отдельно взятого гражданина в частности, чуткое реагирование на политические и социально-экономические проблемы, запросы гражданского общества - все это составляет суть деятельности парламента как органа общенародного представительства. Говоря иначе, в этом заключается сущность парламента как представительного органа.Названное здесь направление представительной деятельности Жогорку Кенеша реализуется в четырех взаимосвязанных формах парламентской работы:1) в работе Жогорку Кенеша в целом;2) в работе комитетов ЖогоркуКенеша;3) в работе комиссий Жогорку Кенеша;
) в работе депутата Жогорку Кенеша с избирателями.
Организационно данное направление представительной деятельности Жогорку Кенеша может иметь различные формы. Это могут быть и информации на заседаниях, и парламентские слушания, и «правительственные дни», и «круглые столы», и конференции, и депутатские запросы, и встречи, и другие. Выбор той или иной формы работы зависит как от характера проблемы, реальной ситуации, сложившейся традиции, так и от субъективного фактора.
Как показывает анализ, основную долю рассмотренных Жогорку Кенешем третьего созыва вопросов составили именно вопросы политического и социально-экономического характера. Так, данный парламент за период с апреля по июнь 2005 г. принял 99 законов КР. Однако за тот же период Жогорку Кенеш принял 448 постановлений и 32 протокольных поручения по социально-экономическим, политическим и другим вопросам .
Но все-таки основная работа в данном направлении проводится комитетами и комиссиями Жогорку Кенеша и, конечно же, самими парламентариями. Так, Комитетом по социальной политике совместно с секретариатом Национального совета по вопросам женщин, семьи и тендерному развитию при поддержке Центра ОБСЕ в Бишкеке был организован «круглый стол» по тендерным аспектам безработицы и занятости населения, что представляет собой одну из самых острых проблем для Кыргызстана . Выездное заседание Комиссии по проблемам трудовой миграции в селе Жаны-Жер Сокулукского района было посвящено проблемам.
Работа с избирателями является составной частью деятельности депутата Жогорку Кенеша. Такая работа по установившейся традиции осуществляется в формах: приема граждан; встреч в округах; работы с письмами избирателей.
По данным отчета Торага Жогорку Кенеша третьего созыва, за период с апреля по июнь 2005 г. приемной Жогорку Кенеша приняты 7 742 человека, из них депутатами - 6 459, работниками Аппарата - 1 283 человека. В адрес депутатов Жогорку Кенеша поступило 3 829 писем .
Следует также добавить, что только за сентябрь 2005 г. 70 депутатов парламента в совокупности приняли 3 006 избирателей. При этом ряд парламентариев принял за это время 100 и более человек. Так, депутат Э. Ж. Алымбеков принял 138 человек, С.Ш. Жеенбеков - ПО, А.К.Малиев -129, М.А. Султанов - 121.
По справочным данным, за период с 1 сентября 2005 г. по 27 июня 2006 г. было принято всего 34 945 избирателей, из них депутатами 27 162 человека, работниками Аппарата - 7 783 человека. В адрес депутатов Жогорку Кенеша поступило 17 171 письмо. В соответствующие государственные органы для рассмотрения и принятия мер направлено 5 915 писем депутатов .
Как показывает анализ работы Жогорку Кенеша третьего созыва, в рамках стабилизации общественно-политической и социально-экономической ситуации неоднократно рассматривались вопросы обеспечения населения национальными паспортами, о работе правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью, укреплению правопорядка и общественной безопасности, об урегулировании ситуации в угольном месторождении «Каракече» Жумгальского района, о ходе подготовки к весенне-полевым работам, состоянии табачной отрасли, принимаемых мерах по оказании помощи сельским товаропроизводителям по выращиванию и реализации произведенной сельхозпродукции и обеспечению их ГСМ, об обеспечении населения продукцией АООТ «Кантский цементно-шиферный комбинат» по приемлемым ценам и соблюдении ценовой политики при ее реализации, отчет о работе парламентской комиссии по борьбе с коррупцией и многие другие.
В целом Жогорку Кенешем за период с 1 сентября 2005 г. по 27 июня 2006 г. были приняты 753 постановления и 67 протокольных поручений по социально-экономическим, общественно-политическим и другим вопросам.
За время деятельности Жогорку Кенеша в период с сентября 2006 г. по июнь 2007 г. в Общественную приемную Жогорку Кенеша обратились 42 197 граждан, 30 930 из них приняты депутатами, 11 267 - ответственными работниками Аппарата Жогорку Кенеша. За этот же период Жогорку Кенешем были приняты 769 постановлений и 112 протокольных поручения по различным социально-экономическим, политическим и другим вопросам, входящим в компетенцию Жогорку Кенеша.
В дальнейшем сама история государственно-правового развития Кыргызстана показала, насколько своевременной и значимой были не только инициативы и работоспособность народных избранников, но и в целом всё социально-содержательное направление деятельности Жогорку Кенеша, вытекающее из его представительной природы.
Итак, подведем итоги. Во-первых, в представительной функции Жогорку Кенеша выражается воля народа Кыргызстана как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти в Кыргызской Республики.
Этому служат такие законные механизмы, как коллегиальность решений Жогорку Кенеша, обязательное участие депутата Жогорку Кенеша в голосовании, и самое главное - обязанность депутатов Жогорку Кенеша поддерживать связь со своими избирателями.
Во-вторых, представительная функция Жогорку Кенеша проявляется в следующих основных направлениях его деятельности:
представительство Жогорку Кенеша в республике и за ее пределами, которое включает в себя международное и межпарламентское сотрудничество;
участие в формировании высших и центральных органов государственной власти республики.
В-третьих, необходимо усилить роль Жогорку
Кенеша в формировании правительства и повышении его ответственности перед
Жогорку Кенешем, что является требованием правовых принципов парламентаризма.
.2 Пути улучшения реализации законодательной
функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики
Жогорку Кенешу как законодательному органу принадлежит исключительное право разработки и принятия законов и других законодательных актов, образующих правовую основу организации и деятельности всего государства, включая органы исполнительной и судебной ветвей власти. В рамках такой деятельности «формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления».
Что касается самих законодательных полномочий Жогорку Кенеша, они перечислены в основном в ст. 58 Конституции Кыргызской Республики. При этом в ст. 59 Конституции Кыргызской Республики конкретно установлено: по каким вопросам Жогорку Кенеш принимает решение в форме закона, а по каким - постановления.
Законодательная деятельность является основной сферой деятельности парламента, причем, и по своему значению, и по содержанию. Именно благодаря этой деятельности формируется первичный слой правового регулирования и верховенство закона приобретает определяющий смысл в правовой системе страны .
При этом повышение роли Жогорку Кенеша в законотворческой деятельности и ее эффективности сопряжено с его становлением в качестве постоянно действующего и профессионального парламента.
В условиях советской системы организации представительного органа «законотворческая деятельность депутатов во многом была превращена в формальное утверждение заранее подготовленных партийными органами и аппаратом проектов» .
В настоящее время созданы все условия, во всяком случае, правовые, для самостоятельной и эффективной работы Жогорку Кенеша в сфере законотворчества. Так, во-первых, в соответствии с принципом разделения государственной власти Жогорку Кенешу принадлежит вся совокупность государственно-властных полномочий по принятию законов. Во-вторых, Жогорку Кенеш действует на постоянной и профессиональной основе.
В-третьих, в конституционном законодательстве четко регламентированы законодательная деятельность и законодательная процедура, определен круг ее участников.
При этом принятые парламентом законы не только устанавливают правовые рамки организации и деятельности органов государственной власти, но вносят существенный вклад в решение насущных проблем политического и социально-экономического развития страны.
В этой связи, приступая к практической стороне рассматриваемого вопроса, прежде всего, подчеркнем, что Жогорку Кенеш, как показывает анализ его деятельности, действительно становится профессиональным парламентом, о чем свидетельствуют следующие цифры. Так, если на пленарных заседаниях Законодательного собрания Жогорку Кенеша в 1995 г. было принято и подписано Президентом Кыргызской Республики 28 законов, в 1996 г. - 66, 1997 - 107, 1998 - 159, то только за шесть месяцев 1999 г. было уже 116 законов.
За период 1995-1999 гг. данной палатой Жогорку Кенеша принято 476 законов, из них подписано Президентом Кыргызской Республики и обнародовано 453 законов.
Всего же на 1 февраля 2000 г. Законодательным собранием Жогорку Кенеша было принято и одобрено 556 законов, в том числе 13 кодексов, Президентом Кыргызской Республики подписано 543 закона .
За тот же период Собранием народных представителей Жогорку Кенеша были приняты 268 законов, из которых 157 одобрены палатой454 .
Как показывает анализ законодательной деятельности двухпалатного Жогорку Кенеша первого созыва в указанный период, в его работе все более четко проявлялся комплексный подход к законотворчеству.
Об этом свидетельствуют также принятые им новые кодексы об административной ответственности, о выборах, Гражданский, Земельный, Лесной, Налоговый, Таможенный, Трудовой, Уголовный, Уголовно-процессуальный. Кроме этого, принят целый комплекс иных законов, создающих правовую базу для реформирования отраслей народного хозяйства и социальной сферы, что, несомненно, способствовало дальнейшему развитию демократических и рыночных реформ в Кыргызстане .
Как показывает анализ, принятые Законодательным собранием Жогорку Кенеша второго созыва новые законы были направлены на регулирование отношений в различных сферах общественной и государственной жизни.
Анализ динамики законодательной деятельности Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва свидетельствует о более эффективной деятельности этого созыва.
Такое утверждение подтверждается и сравнением деятельности Законодательного собрания Жогорку Кенеша первого и второго созывов.
Исходя из сравнительного анализа, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, Законодательное собрание Жогорку Кенеша второго созыва при меньшем количестве проведенных пленарных заседаний принял большее количество законов. Так, если Законодательное собрание Жогорку Кенеша первого созыва на 621 пленарном заседании принял 531 закон, то Законодательное собрание Жогорку Кенеша второго созыва на 534 пленарных заседаниях принял 759 законов.
Во-вторых, если из принятого Законодательным собранием Жогорку Кенеша первого созыва 531 закона Президентом Кыргызской Республики подписаны 464 закона, что составляет 87,38% от общего числа, то из принятых Законодательным собранием Жогорку Кенеша второго созыва 759 законов Президентом Кыргызской Республики подписаны 627 законов, что составляет 82,60% от общего числа.
В-третьих, если из принятого Законодательным собранием Жогорку Кенеша первого созыва 531 закона возвращены с возражениями Президента Кыргызской Республики 50 законов, что составляет 9,41% от общего числа, то из принятых Законодательным собранием Жогорку Кенеша второго созыва 759 законов возвращены с возражениями Президента Кыргызской Республики 70 законов, что составляет 9,22% от общего числа.
В более эффективной законодательной деятельности Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва проявился его депутатский состав. Так, из 57 избранных в феврале-марте 2000 г. депутатов Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва был 21 действовавший в прошлом созыве депутат. Естественно, опыт работы таких депутатов не мог не сказаться на эффективной деятельности палаты.
Что касается деятельности Жогорку Кенеша третьего созыва, то, как показывает анализ, она характеризуется более профессиональным подходом к законотворчеству. Об этом свидетельствуют сравнительные данные о принятых законах, постановлениях и протокольных поручениях Жогорку Кенеша КР первого, второго и третьего созывов.
По словам Торага Жогорку Кенеша КР третьего созыва, парламент за это время принял не только 44 закона, но и 327 постановлений по вопросам своей компетенции.
Данные о принятых законах и постановлениях Жогорку Кенеша трех созывов с первого дня работы по июнь соответствующего года также подтверждают его профессиональный подход.
При этом Жогорку Кенеш третьего созыва за одну неделю работы, например, с 23 по 27 мая 2005 г., принял 10 законов, один законопроект отклонил, принял 51 постановление и 2 протокольных поручения459 .
В последующей за ней неделе, то есть с 31 мая по 2 июня 2005 г., на заседаниях Жогорку Кенеша было рассмотрено 20 законопроектов, из них 17 приняты, 2 проекта закона отправлены в соответствующие комитеты на доработку, 1 законопроект не принят .
Между тем, в практике законодательной деятельности парламента бывали случаи, когда проекты законов принимались без обсуждения. Так, 31 мая 2005 г. на пленарном заседании Жогорку Кенеша были приняты без обсуждения 6 законопроектов.
В целом же Жогорку Кенеш третьего созыва за период работы с марта по июнь 2005 г., по данным отчета Торага парламента, рассмотрел 117 законопроектов и принял 99 законов, из которых 15 подписаны исполняющим обязанности Президента Кыргызской Республики и опубликованы в соответствующих средствах массовой информации.
В содержательном аспекте анализ принятых законов свидетельствует, что основными задачами парламентариев данного созыва были формирование нормативно-правовой базы, нацеленной на дальнейший рост экономики, укрепление правопорядка и безопасности страны. Принят большой пакет законов, отражающих приоритеты социальной политики, преодоление бедности, предоставление большого спектра социальных услуг населению; законов, регулирующих отношения в сфере здравоохранения, образования, культуры, духовной жизни людей; целый блок принятых законов предусматривает создание условий для дальнейшего развития экономических реформ, совершенствования налоговой политики, инвестиционного климата, активизации и поддержки деятельности хозяйствующих субъектов, предпринимательства; ряд законов посвящен созданию благоприятных условий для поступательного развития Кыргызстана, укреплению гражданского общества, охране окружающей среды; отдельный блок принятых законов ориентирован на дальнейшую
демократизацию, оптимизацию государственного управления и развитие органов местного самоуправления, обеспечение обороноспособности и внешней безопасности нашего государства.
Анализ количества принятых постановлений за период работы парламента показывает, что депутаты V и III созывов принимали по 5,4 постановления за 100 дней. Это гораздо продуктивнее, чем работа депутатов IV (4,0), II (2,9) и особенно I (2,5) созывов. (Приложение №10)