Анализ количества подписанных Президентом законов за 100 депутато-дней показывает, что эффективность законодательства парламента V созыва невысока (0,9) и находится на уровне показателя III созыва (0,8). Результативность IV и III созывов (1,5 и 1,4 закона за 100 депутато-дней заметно выше.
Главной причиной снижения данного показателя, по мнению экспертов, является низкое качество законов, а также отсутствие единых подходов к определению приоритетных направлений развития страны между самими парламентариями, а также между парламентом и Президентом.
Анализируя законодательную деятельность Жогорку Кенеша, и в этом контексте проблемы совершенствования системы законодательства, А. Эркебаев в свое время подчеркивал в числе первоочередных задач разработку концепции законотворчества в республике, всеобщего ее обсуждения и принятия на ее основе стратегических планов-программ законодательной работы.
В этой связи было целесообразным создание специализированного научно-исследовательского института при Кыргызской государственной юридической академии, который начал работу по подготовке концепции развития национального законодательства Кыргызской Республики. Как директор данного НИИ автор приложил максимум усилий для проведения подготовительной работы в этом плане. При этом такая инициатива была поддержана руководством Администрации Президента Кыргызской Республики. Надо сказать, что при парламенте Узбекистана создан Институт мониторинга действующего законодательства .
Настоятельная необходимость сегодняшнего дня - научно-правовая экспертиза законопроектов. При этом имеется в виду правовая экспертиза на предмет соответствия законопроектов не только Конституции Кыргызской Республики, чем сегодня и ограничиваются Юридический отдел Аппарата и отделы комитетов и комиссий Жогорку Кенеша при подготовке заключений по проектам законов, но и общепризнанным принципам и нормам международного права, правам человека. Именно по таким параметрам в настоящее время проводятся правовые экспертизы законопроектов в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы парламента России.
Особенно актуально сегодня, когда новое руководство Кыргызстана объявило открытую борьбу против коррупции, проведение антикоррупционной экспертизы, законопроектов.
Разумеется, говоря о правовой экспертизе законопроектов, нельзя не забывать об ее научной составляющей. Задачами научной экспертизы являются:
) оценка качества, обоснованности и своевременности проекта, соблюдения в проекте требований законодательной техники;
) проверка на соответствие проекта Конституции Кыргызской Республики, конституционным и базовым законам, международным обязательствам Кыргызской Республики;
) определение возможной эффективности нормативного правового акта;
) оценка и выявление социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.
В связи с актуальностью вышеизложенных проблем, а также учитывая их общегосударственный характер, на наш взгляд, было бы целесообразным создание специального Института национального законодательства при Правительстве КР, который объединил бы усилия как ученых, так и представителей правоприменительной практики в данной сфере.Между тем, исходя из необходимости усиления системы подготовки законодательных актов, в прошлом предлагалось создать государственную комиссию по координации законопроектной деятельности государственных органов республики, в состав которой должны были войти представители обеих палат ЖогоркуКенеша, администрации Президента, правительства и судебных органов.
Речь тогда шла об усилении взаимодействия основных конституционных участников законотворческой работы. К большому сожалению, этой своевременной и исключительно важной идее не суждено было обрести практическое воплощение. Хотя, справедливости ради, надо сказать, что на базе Министерства юстиции в 2002 г. образован специализированный Центр; который осуществляет координацию законопроектной работы Правительства КР.
Вопросы улучшения законотворческого процесса, где многое зависит от совершенствования взаимодействия между определенными Конституцией субъектами права законодательной инициативы, депутатами и правительством, также актуальны и для казахстанского парламента.
Тем не менее, в практике законодательной деятельности Жогорку Кенеша третьего созыва имели место факты, которые свидетельствовали, во всяком случае, о желании основных участников законотворческой работы согласовывать совместные действия, в том числе обмениваться мнениями по наиболее важным законопроектам перед рассмотрением на заседании парламента.
Безусловно, такой обмен мнениями, как показала сама практика, имел важное практическое значение, поскольку уже были согласованы позиции по основным спорным положениям и статьям законопроекта.
Поэтому есть настоятельная необходимость в создании объединенной комиссии по координации законотворческой деятельности основных субъектов права законодательной инициативы: Президента, Жогорку Кенеша в лице депутатов и Правительства Кыргызской Республики.
Между тем, совершенствование законодательной деятельности - это первейшая задача самого законодательного органа, каковым и является Жогорку Кенеш.
С процессуально-правовой точки зрения, реализация такой задачи требует неукоснительного соблюдения установленных конституционно-правовыми нормами процедур принятия закона, то есть самого законодательного процесса, с учетом вышеуказанных требований. Разумеется, в его рамки входят и подготовка законопроектов, и участие квалифицированных специалистов, и правила законодательной техники, и соблюдение принципа альтернативности законопроектов, и демократического обсуждения законопроектов в комитетах Жогорку Кенеша, на его пленарных заседаниях.
Организационно-техническая сторона решения данной задачи связана в основном с совершенствованием организационно-правовых форм работы Жогорку Кенеша и его органов: комитетов и комиссий, а также депутатских фракций и групп; проведением постоянной работы по подбору и подготовке ответственных сотрудников Аппарата Жогорку Кенеша и по повышению их профессионального уровня; с надлежащим обеспечением материально-технической базы деятельности Жогорку Кенеша.
Этим же целям на этом уровне служат аппаратное обеспечение экспертно-правового и информационно-аналитического сопровождения законодательной деятельности Жогорку Кенеша; систематическое проведение обучающих программ и тренингов по проблемам законотворчества; организация постоянной работы по изучению и обмену опытом законодательной деятельности парламентов иностранных государств.
Однако Аппарат ЖогоркуКенеша не справляется, по существу, с теми требованиями, которые выдвигает сегодня проблемы не только совершенствования законодательной деятельности парламента в целом, но и повышения эффективности деятельности специальных структурных подразделений его Аппарата. Поэтому есть необходимость в создании специального научно-аналитического совета, основными функциями которого должны стать разработка проектов законодательных актов; проведение комплексной научной экспертизы законопроектов, вносимых на рассмотрение Жогорку Кенеша; подготовка научно-аналитических и методических материалов по вопросам законотворчества; содействие научному планированию законодательной работы Жогорку Кенеша; подготовка предложений по приоритетным направлениям законотворческого процесса Жогорку Кенеша.
Депутаты представляют народ, и этические требования к ним другие. Они должны разделить с народом все его тяготы. Быть скромными, отзывчивыми, работать сутки напролет, ездить на встречи с избирателями, помогать людям решать их личные проблемы. Не ездить на личном служебном автотранспорте, не иметь никаких привилегий и т.д. Эти правила распространены и действуют даже в самых богатых странах. Однако в Кыргызстане они должным образом не работают, ибо депутаты не знают своей главной миссии и какой ей должен соответствовать политический образ. Население тоже не выражает неудовлетворения, т. к. в их глазах депутаты - это чиновники, от которых нет пользы. Поэтому очень важно поднять общий имидж парламента через принятие соответствующих мер.
Главный путь к достижению этой цели - повышение уровня прозрачности парламента. Открытость и прозрачность парламента можно рассматривать с двух сторон: 1) изнутри - прозрачность и открытость внутри самого депутатского корпуса для каждого депутата и 2) снаружи - открытость и прозрачность парламента в целом для общества.
Итак, подведем итоги. Жогорку Кенеш является единственным органом, наделенным правом принимать законы. Принцип разделения властей не позволяет каким-либо иным органам государственной власти осуществлять эту функцию.
Законодательная деятельность Жогорку Кенеша нуждается в совершенствовании. Механизм ее совершенствования, на наш взгляд, включает в себя:
с процессуально-правовой точки зрения - достижение неукоснительного соблюдения установленных конституционно-правовыми нормами процедур принятия закона;
с организационно-правовой точки зрения -совершенствование форм и методов законопроектной работы Жогорку Кенеша, обеспечение действенности законов, усиление парламентского контроля над их исполнением;
экспертно-правовое и информационно-аналитическое сопровождение;
институционализацию научно-правового обеспечения законодательной деятельности в целом в рамках государства.
В целях обеспечения постоянной и тесной связи
между наукой и законотворческой деятельностью представляется целесообразным
образование при Торага Жогорку Кенеша экспертно-аналитического консультативного
совета. Жогорку Кенешу необходимо активнее привлекать к законотворческой
деятельности граждан, их объединения, ученых и юристов-практиков, которые
обладают специальными познаниями в отраслях права.
3.3 Пути улучшения реализации контрольной
функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики
В эффективном осуществлении Жогорку Кенешем своих законодательных полномочий немаловажную роль играют его функции контроля, поскольку парламентский контроль представляет собой эффективное средство повышения действенности законодательства и одновременно оперативного выявления правовых запросов общества .
Конституция Кыргызской Республики закрепляет за Жогорку Кенешем все три традиционно присущие парламенту как таковому функции: представительную, законодательную и контрольную.
Следует отметить, что не всегда конституционное законодательство так четко определяет контрольные полномочия парламента. Так, например, в Конституции Российской Федерации только указано, что Федеральное Собрание - парламент России является представительным и законодательным органом Российской Федерации .
Тем не менее, как справедливо утверждает В.Д. Горобец, «контрольные полномочия имеет любой парламент». Поэтому «умолчание в Конституции РФ о контрольных функциях парламента само по себе не означает отсутствия у него контрольных полномочий» и контрольные полномочия российского парламента связаны с представительной его природой.
Между тем, в теории и практике конституционного права Кыргызстана имелись моменты, когда вопросы парламентского контроля оставались за рамкой конституционного регулирования. /
Дело в том, что Конституция Кыргызской Республики в первичной редакции 1993 г. наделяла Жогорку Кенеш контрольными функциями, четко обозначив их главным образом в и. 1 ст. 54. Но в ходе конституционных реформ 1996 г. они были исключены из указанного пункта. Только в ходе конституционных реформ 2003 г. они были восстановлены в вышеуказанном пункте. Теперь он гласит: «Жогорку Кенеш парламент Кыргызской Республики - является представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий». Хотя это не говорит о том, что до этого Жогорку Кенеш вообще не был наделен какими-нибудь элементами парламентского контроля.
Между тем, именно такая редакция данного пункта закрепляет контрольную функцию Жогорку Кенеша как одну из основных его функций, то есть раскрывает сущность Жогорку Кенеша и тесную взаимосвязь трех его традиционных парламентских функций.
Говоря о контрольных функциях парламента, следует отметить, что формы парламентского контроля разнообразны. Так, рассматривая вопросы контроля парламента над деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства, В.Е. Чиркин, выделяет следующие формы такого контроля:
вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам (правительству, министрам, генеральному прокурору и др.);
дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике Правительства;
интерпелляция, предусматривающая постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования;
вопрос о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания Правительству, которые решаются голосованием;
доклады и отчеты Правительства и министров об их деятельности на пленарных заседаниях парламента или его палат;
представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств;
парламентские слушания;
парламентские расследования;
деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте;
созыв специальных заседаний парламента для контроля над действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях;
импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности;
контроль над делегированным законодательством;
ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью .
Несколько иную, но, безусловно, интересную мысль высказывает Ю. М. Годика. Так, по нему, парламенту принадлежит особая роль в осуществлении предварительного контроля над конституционностью законов. В процессе обсуждения и принятия проектов законов парламент Украины проверяет каждый на его соответствие Конституции. При несоответствии такой законопроект отклоняется. Парламент Украины обладает не только правом принятия законов, но и правом отменять их. Таким образом, по существу парламент имеет возможность проводить последующий контроль. Поэтому, заключает украинский ученый, парламент входит в систему органов конституционного контроля.
По мнению авторов учебника «Конституционное право России», «мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам:
) принятие законов;
) утверждение бюджета;
) контроль над правительством» .
В этом аспекте В.Д. Горобец пишет, что «практике конституционных государств известны несколько форм такого контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, проводить парламентские расследования деятельности министров и любых должностных лиц государства. Право проведения парламентских расследований существует даже в таких государствах, где конституция не предусматривает вотума недоверия правительству»489 .
Парламентский контроль над правительством рассматривается и как обязательный атрибут представительного правления. Так, один из сторонников представительной формы демократии Дж. Стюарт Милль писал, что «настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к таковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями»490 .