Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

Приказами Минюста России: от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»1; от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»2 и др.

Вопросы для закрепления знаний

1.Как Вы понимаете единые правила разработки административных регламентов исполнения госфункций?

2.В чем сущность единых правил разработки административных регламентов предоставления государственных услуг?

3.Как Вы понимаете порядок утверждения административных регламентов?

4.Перечислите перечень условий разработки административных регламентов.

5.Какие требования предъявляются к регламентам исполнения государственных функций?

6.Предъявляемые требования к регламентам предоставления государственных услуг.

7.Как Вы представляете процессы разработки регламентов в системе МВД России (на уровне субъекта РФ)?

8.Что такое независимая экспертиза проектов административных регламентов?

9.Организация независимой экспертизы (и в МВД России).

10.В чем заключается проведение независимой экспертизы?

11. Может ли быть сотрудник ОВД независимым экспертом? Если да, перечислите основные условия (требования).

12. Условия оценки результатов экспертных заключений (внедрения).

12. Дайте сравнительную характеристику по проведению независимой экспертизы правовых актов Минюстом России и федеральным органом исполнительной власти (скажем МВД или Минтранса России).

13. Какой порядок вступления в силу нормативных правовых актов?

14. Вступление в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 15. Вступление в силу федеральных законов.

16. Вступление в силу административных регламентов.

17. В каких случаях вносят изменения и дополнения в административные регламенты? 18. Что такое действующий закон (нормативный правовой акт, приказ)?

19. Составьте реферат (доклад) на тему: «Правовое регулирование деятельности независимых экспертов», «Особенности разработки административных регламентов по предоставлению государственных услуг органами внутренних дел на уровне субъекта Российской Федерации».

1 Первоначальный текст документа опубликован в издании «Бюллетень Минюста РФ», № 11, 2003 (в ред. Приказов Минюста РФ от 06.05.2005 № 59, от 09.03.2007 № 46, от 26.08.2008 № 181).

2 Зарегистрирован в Минюсте России 14 мая 2007 г. № 9449 (с изменениями от 26.05.2009 № 155.

76

Глава 5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РОССИИ

§ 1. Правовые основы проведения экспертиз нормативных правовых актов и виды

Проблемы реализации нормативных правовых актов, причем как законодательных, так и подзаконных приводят к необходимости переоценки деятельности по их подготовке. При этом, в последнее время повышенное внимание уделяется проведению в отношении проектов нормативных правовых актов экспертизы. Одно из ведущих мест как субъектов проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов занимают федеральные органы.

О важности экспертизы принимаемых нормативных правовых актов весьма убедительно отметил Президент России, подчеркивая, что «сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. Работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества. А также - нашим перспективным планам. Чтобы они носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию. Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым, в принципе, должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»1.

Отсутствие общей концепции института экспертизы и стихийность нормотворчества в этой области привели к тому, что накоплен значительный правовой материал при отсутствии единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, ее четких отграничений от смежных видов деятельности. Нормативные акты изобилуют противоречиями, неоднозначной трактовкой понятия экспертизы, ее задач и принципов, искажением сущности экспертизы как процессуально-правового института, смешением его функций с контрольными, исследовательскими, управленческими процедурами2. Некоторые авторы предлагают отказаться от использования термина «экспертиза», а называть совершаемые действия «аудитом», ввиду неопределенности используемых формулировок3.

Вопросы экспертиз нормативных правовых актов или отдельных их видов содержатся в работах таких авторов, как Р.К. Надеев4, В.Ю. Рагозин5, Р.Ф. Васильев6, А.С. Дугенец7, Ф.П. Васильев8, С.В. Бошно9, Д.В. Чухвичев10, Е.Р. Россинская11, и др.

Отсутствие законодательного закрепления понятия экспертизы приводит к разнообразному пониманию еѐ в различных отраслях знаний. Если обратиться к этимологии слова экспертиза, то термин «экспертиза» происходит от латинского (expertus - «знающий по опыту», «опытный», «испытанный», «изведанный») и в общем словоупотреблении понимается как «исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д.»12.

Расширяя границы указанного понятия, К.И. Плетнев13 утверждает, что экспертиза - это основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам, специально отобранным высококвалифицированными специалистами с целью обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и

1Медведев Д.А. Точки над «и» // Российская газета. 2008. 16 февраля.

2Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов. 2006.

3Нестеров А.В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы // Безопасность бизнеса. 2009. № 2.

4Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе. М.: Изд-во МГУ. 2005.

5Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М.. 1998.

6Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: науч. практич. пособие / Отв. ред. д.ю.н.. проф. Р.Ф. Васильев. М.: Юриспруденция. 2000. С. 152 178.

7Васильев Ф.П.. Дугенец А.С. Антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов // Российская юстиция. 2010. № 4.

8Васильев Ф.П. Антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1.

9Бошно С.В. Доктринальные и другие нетрадиционные формы права // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 82 91.

10Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИДАНА; Закон и право. 2008.

11Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / М.С. Азаров. В.В. Астанин. И.С. Барзилова и др.; ст. Е.Р. Россинская. М.: Проспект. 2010.

12См.: Советский энциклопедический словарь. М.. 1983. С. 1551.

13Плетнев К.И. Экспертиза в развитии экономики по инновационному пути. М.: Изд-во РАГС. 2006. С. 10.

77

достаточной для этого информации.

Как правильно отмечает профессор В.Я. Колдин, в этом словоупотреблении понятие экспертизы оказывается весьма расплывчатым и под него подпадает любое научное или техническое исследование: анализ, проба, испытание, любое оценочное суждение, сделанное специалистом в любой ситуации и любой форме1.

Влитературе были сделаны попытки формирования общего понятия экспертизы как исследовательской процедуры в рамках любого вида деятельности. В частности, Ю.В. Сидельников определяет экспертизу как «оценочно-аналитическую деятельность, выполняемую с привлечением экспертов для анализа и (или) оценки объектов экспертизы с целью подготовки исходных материалов для обоснования принимаемых решений в условиях частичной неопределенности»2. Если учесть, что анализ

иоценка в условиях частичной неопределенности присутствуют в любом исследовательском процессе, станет ясным, что указанные критерии не выявляют специфики экспертизы как исследовательской процедуры. Тем более они недостаточны для характеристики экспертизы как инструмента принятия решений при осуществлении нормотворческой деятельности.

Более содержательным, на наш взгляд, выглядит определение, даваемое А.А. Разуваевым. Экспертиза - «основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования»3. Вместе с тем, данное в этом определении не находит отражение такой существенный признак, как процессуальная природа экспертизы, при отсутствии которого она теряет свое качество, растворяясь в общей методологии научного знания.

Внастоящее время ни один нормативный правовой акт не содержит дефиниции «экспертизы нормативного правового акта или его проекта». На основе анализа подходов к понятию экспертизы в целом и, учитывая специфику нормотворческой деятельности федеральных органов4, представляется возможным дать следующее определение экспертизы нормативно-правового акта – это проводимое специалистом (экспертом), обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке, исследование, имеющее целью установления необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта.

Действенность экспертизы проектов нормативных правовых актов может быть достигнута лишь при наличии нормативно-правовой базы, придающей ей необходимый юридический статус.

Среди законодательных актов, положения которых непосредственно посвящены экспертизе нормативных правовых актов или их проектов на федеральном уровне следует обозначить федеральные законы:

- от 17 июля 2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5который устанавливает лишь правовые и организационные основы одного из видов экспертиз - антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, не определяя ни понятия экспертизы, ни требования, предъявляемые к экспертам, ни ответственность лиц, которые будут осуществлять экспертизу;

- от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»6 закрепляет возможность проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем, в законе не находят отражения ни еѐ понятие, ни цели проведения, ни процедуры осуществления и принятия итоговых решений. Кроме того экспертиза может проводиться только в отношении проектов нормативных правовых актов, в отношении действующих еѐ проведение невозможно. Органы исполнительной власти выступать в качестве субъектов проведения данного вида экспертизы не могут;

- от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»7 позволяет говорить о ещѐ одной разновидности экспертизы, но только проектов нормативных правовых актов на предмет их

1Колдин В.Я. Экспертиза как инструмент права / Проблемы юридической техники: сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород. 2000. С. 672.

2Сидельников Ю.В. Экспертиза сегодня и завтра. М.. 1997.

3Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов. 2006. С.8.

4Дополнительно см. Приказ Минздравсоцразвития России от 11 апреля 2011 г. № 295н «Административный регламент по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы». Российская газета, 2011 г., 3 августа. Зарегистрирован в Минюсте РФ 22 июля 2011 г. № 21444».

5СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

6СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2008. № 24. Ст. 2791.

7СЗ РФ. 1995. № 48. Ст.4556; 2009. № 19. Ст.2283.

78

соответствия экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Несмотря на большую степень урегулированности данного вида экспертизы все же представляется необходимым исключить из положения ч. 4 ст.18 закона необходимость утверждения заключения эксперта органом госвласти в области экологической экспертизы, несмотря на оговорку, что это является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения госэкологической экспертизы требованиям Федерального закона и иных нормативных правовых актов;

-ст. 2 Федерального Закона от 11 января 1995 года №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» определяет, что одной из задач данного органа является финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов госвласти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов1. Вполне понятна необходимость проведения финансовой экспертизы, ведь как показывает практика во многом действие любого нормативного акта зависит от того, насколько он финансируется. Вместе с тем, профессор В.Б. Исаков, в своем выступлении на международном семинаре «Оценка законов и эффективности их принятия» отметил: «Государственная Дума ни разу не обратилась в Счетную Палату для проведения обозначенной экспертизы»2;

-от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3 предусматривает необходимость проведения экспертизы проектов регламентов. Порядок проведения и субъекты, обладающие правом на осуществление данного вида экспертизы, определены Правительством России и др.

Регламентация видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, процедур их проведения, требований к экспертам и других моментов осуществляется на уровне подзаконных нормативных актов, принятых Президентом4 и Правительством России5, палатами Федерального Собрания РФ6 и федеральными органами (ФОИВ)7.

Анализ федерального законодательства позволяет выделить следующие виды экспертиз нормативно-правовых актов и их проектов, проводимых федеральными органами:

-правовая экспертиза8 проводится значительным кругом субъектов, к которым в первую очередь относятся органы юстиции, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, юридические

1Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2009. №7. Ст.772.

2Исаков В.Б. Теоретические подходы к понятию эффективности закона // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара. 16—17 декабря 2002 года. г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы. 2003.

3СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179; 2011. № 29. Ст.4291.

4См.: Указ Президента РФ от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 2000.

5См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335; 2006. № 6. Ст. 714; Постановление Правительство РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2009. № 12. Ст. 1443; 2011. № 32. Ст. 4834; Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»// СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648; Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 « О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №

19.Ст. 2346; Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской, и инвестиционной деятельности. и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 32. Ст. 4834 и др.

6См.: Постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801; 2000. № 28. Ст. 2925; 2001. № 52. Ст. 4927; 2006. № 12. Ст. 1268. 1269; № 48. Ст. 4993; 2007. № 18. Ст. 2138; № 42. Ст. 4981; 2009. № 18. Ст.2192; Постановление СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635; 2008. № 39. Ст. 4370; 2009. №28. Ст.3453.

7См.. например: Приказ Минюста РФ от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11; Приказ Минэкономразвития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 43. 25.10.2010; Приказ Минюста РФ от 8 августа 2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России» // Российская газета. № 207. 16.09.2011 и др.

8Представляется, такие виды обозначаемых в нормативных правовых актах экспертиз как юридическая, юридико-техническая, правовая и не отличающихся предметом экспертизы именовать правовой.

79

службы всех других ФОИВ, обладающих полномочиями по нормативно-правовому регулированию в своей сфере, и включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые РФ международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики;

-научная экспертиза осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов. Выделяя данный вид экспертизы проектов нормативных правовых актов, стоит отметить, что входящие в структуру федеральных органов и образовательных учреждений, на которые как раз и возлагается обязанность в случае необходимости дать заключение на разработанный проект нормативного правового акта;

-экологическая экспертиза - установление обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды,

вцелях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду1. Экологической экспертизе могут быть подвергнуты проекты нормативных правовых актов,

комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства и т.д.

Правительство России устанавливает порядок проведения государственной экологической экспертизы2, которая осуществляется Минприродой России и его территориальными органами в соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе», иными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. В связи с обозначенными полномочиями Минприроды России был разработан регламент исполнения Минприродой России госфункции по надзору за правовым регулированием органами госвласти субъектов РФ и вопросами осуществления переданных полномочий РФ в области водных отношений, госэкологической экспертизы, объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ и или о внесении в них изменений3, который закрепляет процедуры, в соответствии с которыми проводится экологическая экспертиза.

Важным юридическим средством обеспечения соблюдения законодательства об экологической экспертизе является административная ответственность, которая выражается в форме обязанности физического или юридического лица, нарушившего законодательство об экологической экспертизе, претерпевать неблагоприятные последствия в виде административного штрафа, установленные санкциями ст. 8.4 КоАП РФ4 в определенном административно-процессуальном порядке;

- антикоррупционная экспертиза является ещѐ одним видом экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, проводимой федеральным органом в области юстиции, а также органами, организациями, их должностными лицами - в порядке, установленном нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Федеральный закон от 17 июля 2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5 устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. В свою

1Федеральный закон от 23 ноября 1995 № 174ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4594.

2Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы» // СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648.

3Приказ Минприроды РФ от 30 октября 2008 г. № 273 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственной функции по надзору за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 7. 16.02.2009.

4Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2011. № 30 (ч.1). Ст. 4601.

5СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

80