Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждены: Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Одновременно признаны утратившими силу постановления Правительства России: от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»1; от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»2.

Вцелом Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Минюстом России, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Миниюст России проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96, в отношении: проектов федеральных законов, проектов указов Президента и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых ФОИВ, иными госорганами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы; нормативных правовых актов ФОИВ, иных госорганов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их госрегистрации; нормативных правовых актов субъектов РФ - при мониторинге их применения.

Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Минюста России по форме, утверждаемой Министерством3.

Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Минюстиции России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96.

Вцелях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента и проектов постановлений Правительства России, проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов ФОИВ, иные госорганы

иорганизации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации в соответствии с п. 57 Регламента Правительства России, утвержденного постановлением Правительства России от 1 июня 2004 г. № 260, размещают эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Вцелях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФОИВ, иных госорганов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, федеральные органы, иные госорганы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу федеральных органов, иных госорганов и организаций, размещают эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет с

1СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1240.

2СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1241.

3Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России см. приказ Минюста России от 8 сентября 2011 г. № 310.

86

указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Результаты отражаются в заключении по форме, утверждаемой Минюстом России.

Проекты нормативных правовых актов, предусмотренные в пункте 5 Правил, вносятся Президенту или в Правительство России с приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Безусловно. для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта. Коррупциогенными факторами,

устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

•широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов госвласти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

•определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами госвласти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

•выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов госвласти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

•чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа госвласти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

•принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов госвласти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

•заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

•отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами госвласти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

•отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Или же коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются: наличие завышенных требований

клицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; злоупотребление правом заявителя органами госвласти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

§4. Рекомендации Минюста России по проведению антикоррупционных экспертиз

Во исполнение Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1, постановления Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2 и в соответствии с Положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»3, Минюстом России от 8 сентября 2011 г. № 310 подписан приказ «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России»4. По существу, данный документ обязывает структурным

1СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

2СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.

3СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.

4Российская газета 2011 г.. 16 сентября. Вступил в силу 27 сентября 2011 г. Зарегистрирован в Минюсте России 12 сентября 2011 г. № 21777.

87

подразделениям своего ведомства: проводить антикоррупционную экспертизу: проектов федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства России, разработанных ФОИВ, иными госорганами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы; нормативных правовых актов ФОИВ, иных госорганов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, - при осуществлении их госрегистрации; оформлять заключения по результатам антикоррупционной экспертизе (далее - заключения) в соответствии с приложением № 1;

Приложение № 1 Форма

иного государственного органа или организации)

Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы

(наименование нормативн-правового акта или проекта нормативно-правового акта)

Минюстом России в соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пу. 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96, проведена экспертиза

(наименование нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта)

(сокращение)

Вариант 1:

В представленном

(сокращение)

коррупциогенные факторы не выявлены.

Вариант 2:

В представленном

(сокращение)

выявлены коррупциогенные факторы 1 и в целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается

.

(указывается способ устранения коррупциогенных факторов)

• направлять в Департамент конституционного законодательства проекты заключений, содержащих описание выявленных коррупциогенных факторов, с приложением документов, в которых выявлены коррупциогенные факторы, или их копий; дорабатывать проект заключения при наличии замечаний Департамента конституционного законодательства и направлять его на согласование в Департамент конституционного законодательства или докладывать о несогласии с замечаниями курирующему заместителю Министра; ежемесячно до 10-го числа направлять в Департамент

1 Отражаются все положения проекта нормативного правового акта. в котором выявлены коррупциогенные факторы. с указанием его структурных единиц (разделов. Глав, статей, частей, пунктов, подпунктов. абзацев) и соответствующих коррупциогенных факторов со ссылкой на положения методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. утвержденной Постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96 (СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084).

88

конституционного законодательства информацию о количестве проведенных антикоррупционных экспертиз;

• при подготовке документов, разработчиком которых является Минюст России, в

установленный для их исполнения срок: направлять по системе электронного документооборота в Департамент организации и контроля электронные образцы отредактированных проектов федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства России, приказов Минюста России, нуждающихся в госрегистрации, концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, кроме содержащих сведения, составляющих гостайну, или сведения конфиденциального характера, для их размещения на официальном сайте Минюста России в сети Интернет, а также докладной записки с резолюцией Министра или лица, исполняющего его обязанности, о согласии на размещение на официальном сайте Минюста России в сети Интернет представляемого проекта и указанием срока нахождения данного проекта на официальном сайте Минюста России в сети Интернет (не менее 7 дней); перед направлением на подпись проекты приказов Минюста России, нуждающихся в госрегистрации, направлять в Департамент конституционного законодательства для проведения антикоррупционной экспертизы после их согласования со всеми заинтересованными структурными подразделениями Минюста России; направлять в Департамент конституционного законодательства проекты федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства России для проведения антикоррупционной экспертизы перед их направлением на согласование в заинтересованные ФОИВ, иные государственные органы и организации; дорабатывать проект нормативного правового акта в случае выявления в нем коррупциогенных факторов и представлять его на антикоррупционную экспертизу в Департамент конституционного законодательства или докладывать о несогласии с позицией Департамента конституционного законодательства курирующему заместителю Министра.

Департаменту конституционного законодательства Минюста России: проекты заключений, направленные ведомственными структурными подразделениями в соответствии с подпунктом «в» п. 1 приказа, рассматривать в течение 2 рабочих дней, в соответствии с подпунктом «г» п. 1 приказа - в течение одного рабочего дня и согласовывать их, либо направлять письменные замечания при выявлении нарушений; проводить антикоррупционную экспертизу и оформлять заключения Департамента конституционного законодательства по результатам антикоррупционной экспертизы (приложение № 2).

Приложение № 2 Образец

(наименование структурного подразделения Минюста России)

Заключение Департамента конституционного законодательства

по результатам антикоррупционной экспертизы

(наименование проекта нормативного правового акта, подготовленного структурным подразделением Минюста России)

Руководствуясь частью 4 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96, Департамент конституционного законодательства провел антикоррупционную экспертизу

(далее – проект).

(наименование проекта нормативного правового акта)

Вариант 1:

Впредставленном проекте коррупциогенные факторы не выявлены.

Вариант 2:

Впредставленном проекте выявлены коррупциогенные факторы1 и в целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается

1 Отражаются все положения проекта нормативного правового акта, в котором выявлены коррупциогенные факторы, с указанием его структурных единиц (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) и соответствующих коррупциогенных факторов со ссылкой на положения методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084).

89

.

(указывается способ устранения коррупциогенных факторов)

проектов, указанных в приказе (абз. 3 и 4 подп. «е» п. 1) - в срок не более 10 рабочих дней; проектов, указанных в абзаце 5 подпункта «е» п. 1 приказа, - в срок не более 2 рабочих дней;

• сроки проведения антикоррупционной экспертизы проектов, подготовленных во исполнение срочного поручения Президента и Правительства или руководства Минюста, сокращать по согласованию с руководителями структурных подразделений Минюста - разработчиков.

Департаменту организации и контроля: в 2-дневный срок после поступления в Департамент организации и контроля размещать проекты, указанные в приказе (абз. 2 подп. «е» п. 1), на официальном сайте Минюста России в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы и адреса электронной почты для направления заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы: pr@minjust.ru; регистрировать заключения по результатам независимой экспертизы, поступившие в Минюст России, в том числе по электронной почте, и направлять их структурным подразделениям Минюста России - разработчикам проектов нормативных правовых актов, а копии - в Департамент конституционного законодательства.

Департаменту регистрации ведомственных нормативных правовых актов при государственной регистрации приказов Минюста России проводить их антикоррупционную экспертизу.

Заместителям Министра: подписывать заключения, подготовленные курируемыми структурными подразделениями Минюста в соответствии с настоящим приказом; проводить совещания по устранению разногласий, связанных с замечаниями Департамента, конституционного законодательства по заключениям либо по проектам нормативных правовых актов; докладывать о неурегулированных разногласиях Министру.

Для обеспечения исполнения приказа Министр юстиции РФ общие контрольные функции возлагает на статс-секретаря, т.е. - заместителя Министра. Кроме того, этим же приказом объявляется об утрате юридической силы ранее изданного приказа Минюста России от 18 мая 2009 г. № 136 «Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (зарегистрирован Минюстом России 29 июня 2009 г., № 14163). И в итоге как мы видим, по существу Минюст, к нормотворческим вопросам подходит в целом дифференцированно по определенным направлениям. Так, возлагает конкретные госфункции на соответствующие департаменты своего ведомства. Прослеживается их последовательность и учѐт отраслевых линий, возложенных на Министерство Президентом и Правительством России экспертных обязанностей.

Вместе с тем, по мнению авторов, несмотря на то, что от Минюста в области нормотворческой деятельности и их государственной регистрации зависимы все федеральные органы в данном приказе необходимо было предусмотреть и обязанности руководителей территориальных органов Минюста России по субъектам РФ по экспертным вопросам. Например, в настоящее время почти все территориальные органы федеральных органов активизировали работу по разработке административных регламентов. В связи с этим, в целях регулирования единой нормотворческой деятельности в России и обеспечения (соблюдения) прав и свобод граждан на территории нашей страны, Минюсту необходимо данные обязанности возложить и на территориальные органы.

§ 5. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами прокуратуры

В целях реализации полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы, возложенных на органы прокуратуры Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - ФЗ об антикоррупционной экспертизе) и ст. 9.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», руководствуясь п. 1 ст. 17 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральным прокурором РФ 28 декабря 2009 г. № 400 подписан приказ «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Данный документ регулирует вопросы проведения антикоррупционной экспертизы и одновременно возлагает определенные дополнительные обязанности на конкретных лиц, в частности:

• заместителям Генпрокурора РФ, начальникам Главного управления и управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, прокурорам субъектов РФ, прокурорам городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам, и прокурорам иных

90