Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

очередь Правительством России утверждены Правила и методика, которые определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Минюстом России1, выступающим одним из главных органов по проведению антикоррупционной экспертизы.

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу2 в отношении: проектов федеральных законов, проектов указов Президента и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами, иными госорганами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы; нормативных правовых актов федеральных органов, иных госорганов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их госрегистрации; нормативных правовых актов субъектов РФ - при мониторинге их применения.

Федеральные органы также осуществляют антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов, руководствуясь при этом названным федеральным законом и в соответствии с правилами и методикой, утвержденными Постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96 и принятыми в соответствии с ними ведомственными нормативными правовыми актами3.

- «рисковая» экспертиза, обязательность проведения которой закрепляется Постановлением Правительства России от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и Постановления Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ»4.

В свою очередь «рисковая» экспертиза подразделяется на: экспертизу по оценки финансовых последствий принятия решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов; экспертизу по оценке регулирующего воздействия.

Разрабатываемый проект нормативного правового акта, оказывающий влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, подлежит направлению в Минфин России на заключение, в

котором дается оценка финансовых последствий принятия решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов, которыми регулируются отношения в области организации и осуществления госконтроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанных с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг, в области оценки соответствия, безопасности процессов производства, подлежат направлению в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия5. Оценка

1Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.

2Приказ Минюста РФ от 8 сентября 2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России» // Российская газета. № 207. 16.09.2011.

3Например: Приказ Минфина РФ от 12 июля 2010 г. № 70н «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации» // Российская газета. 20.08.2010; Приказ Ростуризма от 19 июля 2011 г. № 187 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства по туризму» // Российская газета. 22.08.2011; Приказ Минтранса РФ от 26 января 2011 г. № 26 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Министерстве транспорта Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 14 и др.

4СЗ РФ. 2011. № 32. Ст. 4834.

5Приказ Минэкономразвития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 43.

81

регулирующего воздействия проводится в соответствии с утверждаемой Минэкономразвития России методикой оценки регулирующего воздействия в целях выявления в проекте акта положений, которые: вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению; способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности; способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

- экспертиза проектов административных регламентов. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами, а также органами государственных внебюджетных фондов РФ, проводится уполномоченным Правительством России федеральным органом исполнительной власти – Минэкономразвитием России1, в порядке2, установленном Правительством России. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов РФ, и проектов регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится соответственно руководствуясь с нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

Предметом экспертизы является оценка соответствия проекта регламента требованиям, предъявляемым к нему ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проекте регламента, в том числе: соответствие структуры и содержания проекта регламента, в том числе стандарта предоставления государственной услуги, требованиям, предъявляемым к ним ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами; полнота описания в проекте регламента порядка и условий предоставления госуслуги; оптимизация порядка предоставления госуслуги, в том числе: упорядочение административных действий; устранение избыточных административных процедур; сокращение срока предоставления госуслуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур в рамках предоставления госуслуги; предоставление услуги в электронной форме.

Проведение федеральными органами3 экспертиз проектов нормативных правовых актов – это важное направление их деятельности в рамках проводимой административной реформы, которое способствует: во-первых, обеспечению высокого качества, обоснованности, законности принимаемых нормативных правовых актов; во-вторых, выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого акта; в- третьих, созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

По мнению автора, для единства требований к проводимым федеральными органами экспертиз необходимо закрепление в едином нормативном правом акте (желательно в будущем ФЗ «Об экспертизе и экспертной деятельности в Российской Федерации») следующих принципов.

Во-первых, независимости субъектов, проводящих экспертизу, от субъектов нормотворчества. В качестве неинституциональных экспертов могут привлекаться ученые и иные специалисты, которые не принимали участия в подготовке соответствующего проекта и которые не работают в организациях, подчиненных конкретному субъекту нормотворчества. Если проанализировать нормативные правовые акты федеральных органов по организации антикоррупционной экспертизы, то объектами выступают проекты нормативных правовых актов, подготавливаемые этими же органами.

Во-вторых, всеобщности. Экспертиза должна проводиться по всем без исключения проектам законодательных актов, а также по всем проектам подзаконных нормативных правовых актов,

1 Постановление Правительства России от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2867; 2011. № 36. Ст. 5151.

2Постановление Правительства России от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций»; «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг»; «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг») // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169; Российская газета 26.08.2011.

3Дополнительно см. Инструкция о порядке проведения специальных экспертиз по допуску предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну (утв. ФСБ РФ 23 августа 1995 г. № 28). Инструкция разработана в соответствии с требованиями Положения о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих гостайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и оказанием услуг по защите гостайны, введенного в действие постановлением Правительства России от 15 апреля 1995 г. № 333.

82

затрагивающих права и свободы человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций и имеющие межведомственный характер, могущие повлечь за собой неблагоприятные последствия для субъектов предпринимательства, окружающей природной среде.

В-третьих, профессионализма. Эксперты, привлекаемые для проведения экспертизы, должны быть признанными специалистами в соответствующей сфере регулирования общественных отношений.

В-четвертых, обязательности результатов экспертизы для субъекта нормотворчества. Речь идет о необходимости нормативного закрепления (в законе о нормативных правовых актах либо законодательном акте об экспертной деятельности) положения о том, что при наличии в проекте положений, противоречащих нормативным правовым актам более высокой юридической силы, такой проект не может быть принят. А в случае его принятия считается недействующим до приведения его в соответствие с действующим законодательством либо внесение в последнее соответствующих изменений.

В-пятых, ответственности экспертов. Речь идет о том, что те эксперты, которые «не заметят» явных противоречий, впредь не должны привлекаться для проведения экспертизы нормативных правовых актов. Должностные лица государственных органов, на которые возложена обязанность проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, должны привлекаться к дисциплинарной ответственности, поскольку в данном случае будет иметь место, в лучшем случае, типичный дисциплинарный проступок1.

Данные принципы проведения экспертизы должны касаться всех видов нормативных правовых актов. И в качестве направлений совершенствования института экспертизы проектов нормативных

правовых актов считаем возможным предложить следующие: Во-первых, принять статусный закон об экспертизе или экспертной деятельности, в котором нормативно закрепить понятие экспертизы нормативного правового акта, принципы, виды и объекты экспертизы, еѐ субъектов, процедуру осуществления, результаты и другие основы данного вида деятельности.

Во-вторых, вывести проведение экспертизы нормативных правовых актов из ведения органов, осуществляющих их принятие, поручив это экспертам, которые не находятся в какой-либо зависимости от нормотворческих органов. Эксперт, находящийся в материальной, служебной, родственной, партийной или иной зависимости от заказчика или другого участника экспертной деятельности - это не эксперт, а в лучшем случае, научный консультант или технический представитель интересов той или иной стороны в споре по предмету экспертизы. Возможным является возложение обязанности на органы юстиции, как на органы, осуществляющие координацию нормотворческой деятельности, аккредитацию экспертов по видам осуществляемых экспертиз и ведение реестра аккредитованных лиц.

В-третьих, исключить использование слова «независимая» экспертиза в нормативных правовых актах ввиду того что независимость это уже характеристика или черта любой экспертизы, в том числе нормативно-правовых актов и их проектов.

В-четвертых, ввиду многообразия видов экспертиз, необходимостью их проведения считаем, что более правильным было бы проведение единой комплексной экспертизы нормативного правового акта, включающей все обозначенные нами виды. В связи с этим, считать возможным создание единого Экспертно-аналитический Центра (ЭАЦ) со структурными подразделениями в субъектах РФ, в обязанности которого будет входить проведение комплексных экспертиз законопроектов, поступающих на обсуждение в законодательные органы госвласти РФ и органы законодательной власти субъектов РФ; проведение комплексных экспертиз подзаконных нормативных правовых актов, поступающих на регистрацию в Минюст России; комплексную экспертизу Указов Президента и Постановлений Правительства России. На уровне субъектов РФ целесообразно закрепить в качестве обязанности проведение комплексных экспертиз муниципально-правовых актов.

В-пятых, установить административную ответственность эксперта за заведомо ложное заключение, тем самым увеличив персональную ответственность лица, производящего экспертизу.

В-шестых, необходима не просто декларация принципов проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, но также обеспечение их практического претворения в правовой действительности.

Далее мы остановимся на регламентировании отдельных видов экспертиз, в которых не принимает участие Минюст России.

1 Толстик В.А. Технико-юридические приемы выявления, устранения и преодоления формально-логических противоречий/ Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород. 2000. С.110.

83

§ 2. Единые правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

Вцелях обеспечения единой политики в области нормотворчества в России, а также иных нормативных правовых актов законодательными органами принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г.

№172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1 (далее – ФЗ об антикоррупционной экспертизе). Данным Законом устанавливается правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Всоответствии с законом, коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. И основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются: обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); сотрудничество ФОИВ, иных госорганов и организаций, органов госвласти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Существенным в области регулирования нормотворческой деятельности является то, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)

проводится (ФЗ об антикоррупционой экспертизе):

• прокуратурой РФ - в соответствии с ФЗ об антикоррупционой экспертизе и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генпрокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством России;

• Минюстом России - в соответствии с ФЗ об антикоррупционой экспертизе, в порядке и согласно методике, определенным Правительством России;

• органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с ФЗ об антикоррупционой экспертизе, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих ФОИВ, иных госорганов и организаций, органов госвласти субъектов РФ, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством России.

Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу2 нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых РФ на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу: проектов федеральных законов, проектов указов Президента и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых ФОИВ, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы; нормативных правовых актов федеральных органов, иных госорганов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус

1Текст опубликован в Российской газете от 22 июля 2009 г.. в СЗ РФ от 20 июля 2009 г. № 29. Ст. 3609. Установлены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

2Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов см. приказ Генпрокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400.

84

организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации; нормативных правовых актов субъектов РФ - при мониторинге их применения.

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения1. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры.

Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов)

коррупциогенные факторы отражаются: в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ; в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных ФЗ об антикоррупционой экспертизе (частями 3 и 4 ст. 3) (далее - заключение).

В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования и учитывается органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Его требования об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано.

Заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом. Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке.

Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов). В заключении по результатам независимой экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. При этом они носят рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30 дневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

По существу проведение правовых и антикоррупциогенных экспертиз издаваемых ФКЗ, ФЗ и других нормативных правовых актов связаны с тем, что: Россия является участником в различных международных организациях и подписывает различные соглашения, договоры в последующем ратифицирует их; гарантирует на территории РФ всем гражданам, в том числе и иностранным обеспечение их прав и свобод в соответствии действующих ФКЗ и ФЗ, изданных в соответствии с требованиями (соглашений) международных нормативных правовых актов.

§ 3. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов2

В соответствии с ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об

1 Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. проектов нормативных правовых актов и иных документов Структурными подразделениями Минюста России см. приказ Минюста России от 8 сентября

2011 г. № 310.

2 Правительственные требования.

85