Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

Заключение

Нужно отметить, что необходимость разработки и совершенствования административных регламентов по вопросам регламентирования деятельности МВД России (полиции) состоит в пересмотре подготовки и обучения кадров в системе ОВД РФ в связи с изданием Федерального закона от 4 февраля 2010 г. № 5-ФЗ «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года»1. Причина в том, что только за 2009 г. в Европейский суд за возмещением материального и морального вреда обратилось свыше 25 тыс. граждан Российской Федерации.

Вадминистративном процессе на современном этапе присутствуют иновационность и глобализм. С учѐтом требований Президента России, а также продолжения процесса реформирования МВД России и пересмотра полномочий определѐнных территориальных органов и должностные лица ОВД РФ обязаны совершенствоваться по вопросам исполнения своих функций и задач.

По существу, деятельность МВД России еще раз подтверждает, что Министерство развил на определенном уровне актуальную работу. Эта работа выражается в том, что имеется план-схема его действий по вопросам регламентирования и идет планомерный процесс издания административных регламентов по определенным направлениям. А Правительство России в целях регулирования вопросов нормотворческой деятельности государственных органов своим постановлением от 2 августа 2001 г. № 576 утвердил единый документ «Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов».

Вцелях обеспечения единого подхода в своем ведомстве всем федеральным органам исполнительной власти следует иметь подобный нормативный акт, который способствует выработке внутриведомственных документов, в том числе административных регламентов.

Вместе с тем для успешного процесса регулирования вопросов по пересмотру и изданию других административных регламентов в МВД России (ФМС) следует создать отдельную группу (подразделение) по разработке регламентов. Эти функции необходимо возложить на конкретного субъекта и осуществление контроля должно быть не только по изданным регламентам, но и по вопросам регламентирования деятельности структурных подразделений (региона), в том числе разработки регламентов по вопросам взаимодействия с местными органами исполнительной власти и иными государственными органами.

Проведение краткого анализа о месте и роли административного регламента в деятельности государственных органов и их должностных лиц, его изучение, а также рассмотрение некоторых регламентов федеральных органов исполнительной власти способствуют: во-первых, повышению качества процесса хозяйственного управления и обеспечения безопасности (правопорядка) в России; во-вторых, дальнейшему совершенствованию нормотворческой деятельности субъектов, обладающих правом издания тех или иных нормативных правовых актов; в-третьих, внесению изменений и дополнений в действующие административные регламенты; в-четвертых, повышению доверия населения к власти; в-пятых, развитию профессионализма должностных лиц госорганов и т.д.

Все эти процессы в дальнейшем будут способствовать правильному разрешению вопросов осуществления государственных функций и оказанию услуг всеми субъектами - участниками административного правоотношения в условиях развития правового государства.

Необходимо отметить о том, что в сфере предоставления государственных услуг МВД России (полицией) в перспективе будут происходить закономерные изменения не только в связи с изданием новых федеральных законов о лицензировании, об электронной подписи, о полиции и т.д., но и с выходом ряда правительственных документов.

Сегодня мы видим продолжение политики реформирования федеральных органов исполнительной власти Президентом России. Так, если 12 мая 2008 г. им был подписан Указ № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», при этом упразднен ряд органов исполнительной власти, изменены полномочия министерств и т.д., то эти процессы продолжаются не только в системе МВД России, но и в других федеральных органах исполнительной власти (Минтранс, Минэкономика и др.).

Кроме того, в последующем Президентом страны внесены дополнительные изменения. На ноябрь 2011 г. общее количество федеральных органов исполнительной власти с учетом внесенных изменений и дополнений составляет – 81, из них: министерств - 18, федеральных служб - 34 и

1 Опубликован в Российской газете от 8 февраля 2010 г. Вступил в силу с 8 февраля 2010 г.

106

федеральных агентств - 26. Подконтрольных Президенту России: министерств - 5, федеральных служб 11, федеральных агентств - 5. Остальные находятся в ведении Правительства России (министерств - 13, федеральных служб - 23, агентств - 21).

В целях полного понимания значимости административных регламентов в деятельности федеральных органов исполнительной власти, по мнению автора, следует провести полный анализ функций и задач конкретного государственного органа, который позволит в последующем сделать выводы об оказываемых государственных услугах и исполнении им государственных функций.

Безусловно, перечень предоставляемых государственных услуг и исполняемых функций каждый субъект управления в процессе управленческой деятельности реализовывает. Если перечень функций и задач предусмотрен как в положении о федеральном органе, так и в том или ином федеральном законе, то, наверное, в целях недопущения избыточного раздувания ведомственной нормотворческой деятельности (регламентирования) они должны иметь одинаковые определения вопросов подведомственности.

Проведенный анализ изданных административных регламентов в настоящее время позволяет говорить о том, что, несмотря на их большое количество, не все министерства определили первоочередность административных регламентов. Так, если в ст. 33 Конституции России закреплено, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в любые государственные органы, то в целях обеспечения реализации этих норм, а также Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» все министерства (их 18) должны издать Приказ «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». При этом, если в ведении министерства находятся несколько федеральных органов исполнительной власти, то и они должны быть в каждом федеральном органе отдельно.

На сегодняшний день не все министерства издали свои регламенты по данному направлению. В системе «Гарант» нет и даже половины из общего числа мини. Так, Президент страны в целях урегулирования подобных вопросов после внесения изменений и дополнений в положение подведомственного ему федерального органа исполнительной власти одновременно требует от законодательных органов о внесении изменений и дополнений в те или иные нормативные правовые акты.

Если в конституционных гарантиях существует защита собственности, то мы даже не заметим среди общего количества регламентов регламентную деятельность вневедомственной охраны при территориальном ОВД РФ по вопросам предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам по охране их собственности на договорной основе. И а целях разрешения подобных и других проблем МВД России необходимо предварительно провести анализ положений о регламентировании их деятельности и других основных федеральных законов, иных нормативных правовых актов. При этом в основном учитывать ФЗ «О полиции» и указы Президента России, регламентирующие деятельности ОВД РФ и полиции. В последующем на основе «ревизии» выделить исполняемые ими государственные функции и оказываемые услуги и составить перечень (перспективный план) предполагаемых административных регламентов.

Содержание административных регламентов позволяет утверждать о том, что не все регламенты одинаковы как по изложению, так и по поставленным в них задачам. Или же не во всех регламентах органами исполнительной власти учитывается необходимость указания в документе основных принципов, с которыми следует руководствоваться данному подразделению ОВД РФ, должностным лицам при исполнении госфункций и оказании услуг. Все они направлены на обеспечение реализации требований основных федеральных законов, постановлений Правительства России.

Безусловно, автор считает, уже настало время Правительству или иному органу (на основании поручения Президента или Правительства России) провести анализ (обобщение) практики регламентирования деятельности министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (с учетом подведомственности) по изданию регламентов.

Курс, направленный на создание Правительством России регламентирования деятельности государственных органов, выступает как необходимое явление. Регламентирование является способом развития правового государства и обеспечения доступа к управленческой информации. Все эти процессы в дальнейшем будут содействовать правильному разрешению вопросов осуществления госуфункций и оказанию соответствующих услуг (охраны общественного порядка и собственности, регистрации транспортных средств и выдачи документов на право управления транспортным средством

107

т.д.) всеми субъектами - участниками административно-юрисдикционной деятельности МВД России (полиции) в условиях дальнейшего развития правового государства.

Вцелях полного понимания значимости административных регламентов в деятельности МВД России (полиции)) следует периодически проанализировать функции и задачи конкретного субъекта управления в системе ОВД РФ, что позволит совершенствовать перечень оказываемых ими услуг и исполнения государственных функций. Безусловно, перечень предоставляемых госуслуг и исполняемых функций каждого субъекта управления определен только в нормативном акте субъекта, который создает (преобразовывает) данный субъект управления.

С другой стороны, мы не должны идеализировать административные регламенты, даже если административное регламентирование деятельности ФОИВ (МВД России) выступает как самостоятельный принцип в государственном управлении. Или же, административные регламенты одного ФОИВ не могут обеспечить и разрешить все управленческие процессы. Притом, нельзя отказаться от того, что чем больше руководители ФОИВ будут подходить самокритично к вопросам совершенствования административного регламентирования в своем ведомстве (на федеральном и на уровне субъекта федерации), тем больше мы можем видеть в действующих регламентах наличие в них недостатков. Даже быть может и признаков коррупциогенности – это когда административный регламент предоставляет «защитные» условия, т.е. неприкосновенности отдельных випперсон, даже в тех случаях, когда государство возложило контрольные функции на госорган (должностного лица) в отношении объектов повышенной опасности (автотранспорт, оружие, нарковещества и т.д.).

Вместе с тем, разработчики регламентов и контролирующие органы (в том числе и судебная власть) совершенно забывают о требованиях президентского Указа «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 8851, которые предъявлены, прежде всего, для всех категорий государственных служащих, в том числе прокурорам, судьям, уполномоченному представителю по правам человека при Президенте России и др.

Внастоящее время субъектами управления выработаны план-схема действий по вопросам порядка разработки регламентов. Данную работу проводят в планомерном порядке, руководствуясь нормативными правовыми актами (правилами) и предписаниями о порядке реализации того или иного закона в процессе исполнения госфункций или предоставления услуг. И разработка федеральными органами административных регламентов своей деятельности в основном возложена на правовые департаменты. Административные регламенты издаются и структурными подразделениями федеральных органов на региональном уровне. Так, Приказом Инспекции государственного строительного надзора Ульяновской области от 16 октября 2009 г. № 02-ПР утвержден Административный регламент Инспекции государственного строительного надзора Ульяновской области исполнения государственной функции по рассмотрению обращений граждан РФ2. При этом Управлением Минюста России по Ульяновской области правовая экспертиза названного приказа не производилась. Подтверждающим фактором является отсутствие в приказе их регистрационного номера. Или же, если мы можем заметить на электронных сайтах административные регламенты органов исполнительной власти того или иного субъекта РФ как информирование населению о деятельности соответствующих территориальных местных органов власти, то мы еще недостаточно можем заметить регламенты ОВД по субъекту РФ. Эти проблемные аспекты присутствуют не только в системе ОВД, но и в других правоохранительных органах.

Всвязи с актуальностью рассмотренного вопроса, в дальнейшем предстоит решить ряд существенных вопросов, касающихся деятельности МВД России, а именно: конкретизирование функций

изадач, возложенных на полицию Президентом России, и их реализация в рамках административных регламентов;

- обеспечение соблюдения законности и уважение прав и свобод граждан в процессе осуществления госфункций сотрудниками ОВД (полиции), а именно: в процессе расследования уголовных дел или производстве дознания; ООП и пресечения правонарушений; инспектирования ведомственной охраны; обследования объектов; несения правоохранительной службы в условиях чрезвычайного положения и т.д.

1По мнению автора, всем разработчикам (субъектам) административных регламентов по исполнению государственных функций следует в общей части разрабатываемого проекта включить в перечень нормативных правовых актов данный президентский указ в обязательном порядке. При подобном порядке многие противники административных регламентов вынуждены будут согласиться с предъявляемыми требованиями к ним. Кроме того, мы снимем одновременно и коррупционные оттенки в нормативных правовых актах в соответствии конституционными требованиями «все равны перед законом и судом».

2См.: «Ульяновская правда». 2009. 21 октября. С. 2, 3. При этом территориальными ОВД РФ по субъектам РФ еще не издаются административные регламенты по исполнению государственных функций или предоставлению государственных услуг. Это еще раз подтверждает о недостаточном развитии регламентной деятельности в системе органов внутренних дел.

108

-постоянное совершенствование административно-юрисдикционной деятельности территориальных органов МВД России посредством нормативного правового регулирования выполнения государственных функций и оказания услуг в издаваемых регламентах;

-повышение качества предоставления услуг по разрешению социальных вопросов (регистрация, выдача документов и лицензий, охрана объектов, сопровождение грузов и транспортных средств, деятельность иностранных граждан в России и т.д.), оказываемых определѐнными должностными лицами служб и подразделений органов внутренних дел (полиции) в рамках действующих нормативно-правовых актов;

-постоянное обучение должностных лиц порядку реализации действующих регламентов, строгое требование их соблюдения;

-дальнейшее издание совместных регламентов, прежде всего с ФМС, МЧС, ФСНК, ФСИН и Минтранса России и с другими федеральными органами исполнительной власти;

-совершенствование работы территориальных ОВД по взаимодействию с местными и муниципальными органами;

-принятие соответствующих нормативно-правовых актов и их учет в административных регламентах и стандартах оказания государственных услуг и др.

Сдругой стороны, проведенный анализ документов, регламентирующих деятельность МВД России Указ Президента России от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел

Российской Федерации» (с изменениями от 19 сентября 2011 г.)1, а также деятельность других министерств, федеральных служб и агентств, показывает, что сегодня назрела острая необходимость издания совместных административных регламентов. Например:

-МЧС России («Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» (утверждено Указом Президента России от 11 июля 2004 г. № 868)) - взаимодействует с полицией;

-Минобороны России («Положение о Министерстве обороны РФ» (утв. Указом Президента России от 16 августа 2004 г. № 1082)) - взаимодействуют с полицейскими (УУП, ОВО, ППС и др.);

-Министерство юстиции РФ и Федеральная служба исполнения наказаний («Положение о Федеральной службе исполнения наказаний» (утв. Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1314)) - взаимодействуют с сотрудниками УР и полицией, обеспечивающих ООП и общественную безопасность;

-Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков («Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» (утв. Указом Президента России от 28.07.2004 № 976)) - взаимодействует с сотрудниками полиции (УР, ПДН, ППС, УУП и др.);

-Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации («Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» (утв. Постановлением Правительства России от 30 июня 2004 г. № 321)) - взаимодействует с сотрудниками полиции (ПДН, УУП);

-Министерство образования и науки РФ («Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации» (утв. постановлением Правительства России от 15 июня 2004 г. № 280) - взаимодействует с сотрудниками полиции ПДН, УУП;

-Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации («Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» (утверждено Постановлением Правительства России от 22 июля 2004 г. № 370)) - взаимодействует с сотрудниками полиции (УУП, ЛРП);

-Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Федеральное агентство по делам молодежи - взаимодействуют с сотрудниками полиции (ПДН, ППС);

-Минтранс России («Положение о министерстве транспорта российской федерации» (Утверждено Постановлением Правительства России от 30 июля 2004 г. № 395))2 - взаимодействует с сотрудниками полиции (на транспорте, ДППС, УУП, ППС, ОВО, УР и др.;

1Текст опубликован Российская газета. 2011. 2 марта. Вступил в силу 1 марта 2011 г. и в СЗ РФ от 7 марта 2011 г. № 10 ст.

1334.

2Например, Минтранс предлагает передать полномочия по надзору за легковыми такси полиции. Соответствующий законопроект, который подготовило министерство, 18 мая 2011 г. опубликован на сайте минэкономразвития для общественного обсуждения. В полиции предлагается не только следить за таксистами, но и за всем транспортом, который перевозит пассажиров и багаж. В настоящее время это входит в функции Ространснадзора. При этом инспекторы службы не имеют право проверять транспортные средства на дороге. Им это дозволено только в рамках плановых проверок или по разрешению прокуратуры и получить моментально такое разрешение не получится, а полиции такое разрешение не нужно. Они наделены этими полномочиями

109

-Федеральное дорожное агентство («Положение о Федеральном дорожном агентстве» (утв. постановлением Правительства России от 23 июля 2004 г. № 374)) - взаимодействует с ГИБДД;

-Федеральная служба по надзору в сфере транспорта («Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» (утв. Постановлением Правительства России от 30 июля 2004 г. № 398)) - взаимодействует с ГИБДД и другими подразделениями полиции;

-Федеральное агентство воздушного транспорта («Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта» (утв. Постановление Правительства России от 30 июля 2004 г. № 396)) - взаимодействует с сотрудниками ОВД на транспорте;

-Федеральное агентство железнодорожного транспорта («Положение о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта» (утв. Постановлением Правительства России от 30 июля 2004 г. № 397)) - взаимодействует с сотрудниками ОВД на транспорте;

-Федеральная служба судебных приставов («Положение о Федеральной службе судебных приставов» (утв. Указом Президента Росс от 13 октября 2004 г. № 1316)) - взаимодействует с сотрудниками полиции (дежурной части, УУП, ПДН);

-Федеральное агентство по рыболовству (введено Указом Президента РФ от 30 мая 2008 № 863) - взаимодействует с сотрудниками полиции;

-Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития («Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» (утв. Постановлением Правительства России от 30 июня 2004 г. № 323)) - взаимодействует с сотрудниками полиции (УУП);

-Федеральная служба по труду и занятости («Положение о Федеральной службе по труду и занятости» (утв. Постановлением Правительства России от 30 июня 2004 г. № 324)) - УУП, ПДН (сотрудники полиции УУП, ПДН));

-Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (введено Указом Президента России от 31 декабря 2008 № 1883) - взаимодействует с сотрудниками полиции (УР, УУП, ПДН и др.).

Или же по вопросам регулирования деятельности некоторых подразделений полиции также требуется выработки определенных новых совместных нормативных правовых актов с другими федеральными органами исполнительной власти.

Значимость учебного пособия в том, что в нем обобщены некоторые регламенты МВД России и регламенты других ФОИВ. А целью разработки данного учебного пособия является также создание справочного материала, который может быть использован как для профессиональной подготовки будущих сотрудников полиции, так и для практических работников ОФД. И автор будет благодарен за направленные замечания и предложения по данной книге по электронной почте - vasilev17@inbox.ru , которые будут учтены в процессе ее переиздании.

остановки и проверки автомобили на дороге. За Ространснадзором оставят полномочия по выдаче лицензий на перевозку пассажиров, т.е. вопросы административного регламентирования деятельности субъектов управления и их должностных требуют периодического изменения и пересмотра (см. также Российская газета 2011 г., 29 октября).

110