Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1

4.Регламент МВД России по исполнению госфункции обеспечения в соответствии с законодательством РФ госзащиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких1.

5.Регламент МВД России исполнения госфункции по регистрации автомототранспортных средств

иприцепов к ним2.

6.Регламент взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти3.

7.Регламент ФМС по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению госфункции по учету паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории России4 и др.

Проведение исследования важно не только в целях реализации требований руководства МВД России о развитии науки и образования, но и для обоснования необходимости введения в ведомственных вузах спецкурса (дисциплины) «Административное регламентирование деятельности МВД России» или «Административный регламент МВД России». Значимостью также является и актуальность дальнейшего научного изучения данной проблематики, тем более что на уровне министерства научные исследовательские работы по вопросам регламентирования не проводились.

Необходимо отметить, что не представляется возможным дать исчерпывающий перечень госфункций ОВД, руководствуясь только ФЗ «О полиции», так как необходимо принимать во внимание конституционные, федеральные и иные законы, а также указы Президента и постановления Правительства России. Невозможно дать и сиюминутный ответ о регламентировании деятельности подразделений ОВД РФ (полиции) и их должностных лиц, которые должны обладать определенными полномочиями по исполнению госфункций или предоставлять услуги юридическим и физическим лицам. И еще одним немаловажным аспектом важности регламентирования деятельности должностных лиц является недопущение злоупотреблений должностными полномочиями со стороны сотрудников ОВД5.

Основаниями подобных взглядов являются следующие обстоятельства: во-первых, с 2000 г.

Президентом России периодически пересматривались функции и задачи ОВД; во-вторых, образованы новые правоохранительные (силовые) структуры, с которыми следует взаимодействовать территориальным ОВД на основе пересмотра своих функций и задач; в-третьих, именно регламенты способствуют приданию прозрачности деятельности ОВД и их должностных лиц, а также эффективному взаимодействию населения и госорганов; в-четвертых, в системе МВД России (полиции) присутствуют различные самостоятельные подразделения (например, следственные, дознание, подразделения вневедомственной охраны, УР и т.д.) и должностные лица, обладающие правоприменительными полномочиями и они должны быть регламентированы; в-пятых, на уровне МВД России разработана только часть регламентов, но кроме них должны быть разработаны также регламенты для территориальных ОВД с учетом специфики их деятельности (например, регламент взаимодействия территориального ОВД по субъекту РФ с местными законодательными и исполнительными органами и т.д.).

В итоге, в термине «регламентирование» следует выделить три составляющие:

1.Регламентирование деятельности ОВД, понимаемое в широком смысле. Органы внутренних дел (полиция) исполняют госфункции в соответствии с федеральными законами и указами Президента России, которые следует закрепить в регламентах. В некоторых случаях деятельность ОВД следует регламентировать исходя из территориального принципа (аппарат МВД, ВВ, окружные, региональные, межрегиональные и районные территориальные ОВД)6.

1Приказ МВД России от 21 марта 2007 г. № 281 (зарегистрирован в Минюсте России 17 октября 2007 г. № 10337).

2См.: Приказ МВД России от 24 ноября 2008 г. № 1001 (зарегистрирован в Минюсте России 30 декабря 2008 г. № 13051).

3См.: Приказ МВД России от 2 сентября 2009 г. № 684.

4См.: Приказ МВД России от 28 декабря 2006 г. № 1105 (в ред. Приказа МВД России от 11 января 2008 г. № 24). Зарегистрирован в Минюсте России 8 февраля 2007 г. № 8910.

5В последнее время уделяется особое внимание вопросам деятельности государственных органов и различных категорий должностных лиц по проблемам соблюдения прав человека в России со стороны Уполномоченного по правам человека в РФ В. Лукина. Например, см. доклад В. Лукина (Российская газета. 2009. 17 апреля. С. 10-15), составленный на основе обобщения информации, полученной из индивидуальных и коллективных обращений граждан; бесед с гражданами в ходе их личного приема уполномоченным и сотрудниками его аппарата; специальных исследований и материалов научно-практических конференций и семинаров; переписки Уполномоченного по правам человека в России с госорганами; сообщений неправительственных правозащитных организаций; публикаций СМИ (см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» (Российская газета. 2009. 30 октября)).

6См.: Указ Президента России от 28 февраля 2009 г.

31

2.Регламентирование деятельности служб (подразделений) ОВД (полиции) по линейным направлениям деятельности (вневедомственной охраны, лицензионно-разрешительной подразделении, ООП, ГИБДД и т.д.).

3.Регламентирование деятельности ОВД РФ (полиции) общего характера, на основе единых требований федеральных законов, требований Президента России и Правительства. Скажем, рассмотрение обращений, заявлений граждан.

4.Регламентирование деятельности должностных лиц, являющихся непосредственными исполнителями (госслужащими). При этом не следует смешивать данный вид регламентов с должностными регламентами сотрудников ОВД (полиции), которые разрабатываются их непосредственными руководителями и утверждаются территориальным ОВД, т.е. должностные регламенты выступают в качестве внутреннего нормативного акта.

В целях всестороннего изучения вышеуказанных проблем в НЦ Академии управления МВД России разработана анкета для опроса сотрудников ОВД. В анкетировании в период с апреля по июнь 2009 г.

приняли участие свыше 1 тыс. сотрудников ОВД из числа среднего, старшего и высшего начсостава, в том числе1:

- около 700 сотрудников центрального аппарата МВД России; - 28 слушателей 4-го факультета Академии управления МВД России (очное обучение, выпускники

2009 г.);

- 137 человек, обучающихся по заочной форме обучения (4 курс), - должностные лица районных территориальных ОВД;

- слушатели, обучающиеся на ВАК высшие академические курсы в Академии управления МВД России: руководители оперативных служб (УР) региональных и межрегиональных территориальных ОВД

-48 человек; руководители полиции ОВД по субъектам РФ - 38 человек; должностные лица штабных аппаратов межрегиональных и региональных ОВД по субъектам РФ - 43 человека и др.

Проведенный анализ результатов анкетирования свидетельствует о необходимости активизации как научно-исследовательской, так и практической работы по развитию и совершенствованию регламентирования деятельности должностных лиц в системе МВД России. В частности:

- свыше 80% опрошенных сотрудников УР согласны с точкой зрения о необходимости разработки совместных регламентов с ФСНК, ФСБ, ФСИН России;

- более 70% опрошенных этой же категории не знают о: Регламенте МВД России по исполнению госфункции обеспечения в соответствии с законодательством РФ государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких; Регламенте МВД России по исполнению госфункции обеспечения в соответствии с законодательством РФ проведения государственной дактилоскопической регистрации. По мнению автора анкеты, это происходит по причине имеющихся недостатков в тематических планах служебной подготовки сотрудников ОВД;

- 98% опрошенных согласны с утверждением о недостаточности регламентов в системе МВД России;

- 93% опрошенных отмечают, что необходимы регламенты для вневедомственной охраны при ОВД (охрана объектов, инспектирование и обследование объектов), лицензионно-разрешительной службы по вопросам разрешения заявлений и обращений граждан ОВД РФ, в том числе для ГИБДД;

- 77% опрошенных утверждают, что необходима разработка регламентов на уровне субъектов РФ по вопросам взаимодействия с местными органами исполнительной власти. Данный пункт НЦ Академии управления МВД России не предлагался;

- 88% опрошенных считают, что регламенты нужны для большинства служб ОВД; - 98% опрошенных согласны с утверждением, что регламент способствует недопущению

коррупции в ОВД; - 57% опрошенных отмечают недостаточное информирование о регламентах в системе МВД

России; - 33% опрошенных отмечают наличие действующих приказов МВД России, которые устарели и

требуют пересмотра; - 23% респондентов не знают о наличии регламентов;

- 83% опрошенных одобрили предложение о введении дисциплины (спецкурса) «Регламентирование деятельности МВД России» в ведомственных образовательных учреждениях. Для

1 Кроме того, в целях всестороннего проведения анализа действующих административных регламентов ФОИВ автором опубликован анкетный опрос в двух журналах (см.: Васильев Ф.П., Майдыков А.А. Регламентирование правовой и организационной деятельности Минюста России // Юридический мир. 2009. № 5(149). С. 64-69; Духно Н.А., Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности Росжелдора // Транспортное право. 2009. № 3). В настоящее время продолжается работа по проведению анализа поступающих ответов читателей.

32

этого в системе МВД России необходимо проведение научных исследований, посвященных проблемам регламентирования деятельности должностных лиц ОВД по различным направлениям.

Опрос показал, что 22% анкетируемых (прежде всего, руководящий состав) не учитывают следующие действующие регламенты МВД России: Регламент взаимодействия МВД России с ФОИВ; Регламент МВД России по исполнению госфункции обеспечения в соответствии с законодательством РФ госзащиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких.

Опрос1 респондентов (руководителей районных территориальных ОВД) установил, что 79% опрошенных не учитывают и не знают о таких административных регламентах, как: Регламент взаимодействия ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке; Регламент МВД России по исполнению госфункции обеспечения проведения государственной дактилоскопической регистрации.

Существенный интерес в рамках рассматриваемой темы представляют мнения 62% анкетируемых (руководители подразделений УР), которые считают устаревшими нормы Приказа МВД России № 213 дсп от 5 мая 1993 г.

Следует отметить, что правовые акты, регламентирующие деятельность МВД России по исполнению госфункций и по предоставлению услуг юридическим и физическим лицам, должны разрабатываться с учетом методических рекомендаций, одобренных Правительственной комиссией по проведению административной реформы2, а также требованиями Минюста России. И на их основе в федеральных министерствах, агентствах и службах должны быть разработаны и приняты собственные регламенты. Кроме того, в п. 15 Указа Президента России от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» говорится, что федеральные министры вправе: давать руководителям федеральных служб и агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; приостанавливать. В случае необходимости решения таких федеральных служб и агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.

Этими полномочиями и обязанностями обладает также и министр внутренних дел РФ, чьи основные полномочия, так же как и полномочия МВД России, устанавливаются: указами Президента России; постановлениями Правительства России; ФЗ «О полиции»; другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Для обеспечения их реализации МВД России в последующих регламентах должно определить порядок исполнения госфункций и предоставления услуг физическим и юридическим лицам. Административные регламенты направлены также на недопущение различных разногласий. Так, регламенты для исполнения госфункций и предоставления услуг конкретизируют полномочия исполнителей, т.е. устанавливают свод правил, конкретных участников правоотношения. Уже появились первые нормативно-методические материалы для проведения этой работы. Так, Постановлением Правительства России от 16.05.2011 № 373 (ред. от 19.08.2011) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг»)3, также действует план-график их разработки и обсуждения в Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Критерием первоочередности разработки регламентов являются массовость исполнения функции или предоставления услуги, влияние на деятельность субъектов предпринимательства, социальная значимость, типовой характер. Имеются в виду оформление и выдача документов о юридически значимых действиях, ведение реестров, регистров, кадастров, работа с обращениями граждан, лицензирование, выдача разрешений и т.п.

Кроме того, в соответствии с Приказом Минюста России «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 14 июля 1999 г. № 2174 устанавливаются единые правила

1Анкетирование проводилось под руководством автора с участием сотрудников НЦ Академии управления МВД России (нач. отдела канд. соц. наук О.Ю. Коневской, ст. науч. сотрудника канд. юр. наук Г.М. Куркиной, науч. сотрудника С.А. Боровой) и при взаимодействии с ДКО МВД России (канд. пед. наук В.Л. Кубышко), ОИД МВД России (А.Н. Бударина), также при проведении опроса участвовали должностные лица Академии управления МВД России - начальник 1-го факультета А.А. Победа, начальник 4- го факультета В.Г. Северин и др.

2Утверждены постановлением Правительства России от 31 июля 2003 г. № 451 (СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150).

3Собрание законодательства РФ, 30.05.2011, № 22, ст. 3169.

4См.: Бюллетень Минюста России. 1999. № 10.

33

для всех субъектов управления. По общеустановленным правилам, административный регламент может быть издан как одним государственным органом, так и совместно с несколькими федеральными органами, а также иными органами (организациями) или одним из них по согласованию с другими. При этом он будет считаться изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких ФОИВ и иных органов (организаций). Согласование нормативного правового акта является обязательным, если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов и организаций. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих органов. В итоге, проведенный краткий анализ опубликованных регламентов МВД России и результаты анкетирования позволяют утверждать о том, что министерством по существу издано недостаточное количество регламентов, в том числе совместных.

Принципиально важным является проведение научно-теоретического анализа деятельности МВД России по вопросам регламентирования определенных направлений. Кроме того, продолжается работа по разрешению проблем административного регламентирования всех федеральных органов. Издание подобных трудов будет способствовать выработке единой государственной политики по вопросам регламентирования в сфере безопасности1.

С учетом предъявляемых требований со стороны Президента и Правительства России следует провести научный и теоретический анализ изданных управленческих документов МВД России. Основанием является то, что деятельность субъектов управления и их должностных лиц должна регулироваться соответствующими регламентами. Кроме того, законодательными органами изданы федеральные законы, реализация которых возможна путем изменения деятельности государственных и иных органов. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» устанавливает (ст. 9), что: доступ к информации обеспечивается в пределах полномочий госорганов и местного самоуправления; государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности наделяют соответствующими полномочиями должностных лиц структурных подразделений. Их права и обязанности устанавливаются регламентами, иными нормативными правовыми актами.

Кроме того, в постановлении Правительства России от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационной телекоммуникационной сети Интернет» указывается, что федеральным органам исполнительной власти необходимо: определить лиц, ответственных за размещение сведений о госуслугах (функциях) в сводном реестре, и организовать получение ими сертификатов, ключей, подписей и средств электронной цифровой подписи; в течение 5 месяцев представить в уполномоченный орган по ведению информационного ресурса сводного реестра сведения о госуслугах (функциях) для размещения их в сводном реестре. Эти и другие правила закреплены также и в Концепции единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с субъектами управления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет2.

В настоящее время МВД России не регламентированы вопросы взаимодействия ОВД со средствами массовой информации, кроме создания ведомственной пресс-службы и утверждения положения о ней3. Подобная ситуация и с Регламентом взаимодействия ОВД и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации4, поскольку в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» указывается, что те или иные проверки должны производиться в соответствии с принятыми регламентами5.

1 Разработка указанных проблем ведется Научным центром Академии управления МВД России (под руководством автора) с октября 2008 г.

2Утверждена постановлением Правительства России. Дополнительно следует учитывать и постановление Правительства России от 15 июня 2009 г. № 477 «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти», где в п. 16 говорится, что сведения об услугах (функциях), предоставление (исполнение) которых регламентируется утвержденными нормативными правовыми актами в форме административных регламентов, проверяются в течение 7 календарных дней со дня их предоставления, а в остальных случаях - в течение 15 календарных дней (Российская газета. 2009. 24 июня).

3МЧС России имеет подобный регламент.

4См.: Приказ МВД России и Минздравсоцразвития России от 3 ноября 2006 г. № 879/746 (зарегистрирован в Минюсте России 6 декабря 2006 г. № 8565).

5МВД России до настоящего времени не реализовал Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060). Нет регламентов о порядке их реализации, в том числе

34

Следует отметить, что регламенты требуют существенные изменения и дополнения. Так, приказом МВД России утвержден «Регламент работы аттестационной комиссии Министерства внутренних дел Российской Федерации по вопросам федеральной государственной гражданской службы», в котором установлено, что исполнение государственной функции вышеуказанной службой осуществляется в соответствии с федеральными законами. Но при этом в нем отсутствуют требования:

-Указов Президента России от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе

иобязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»1;

-Указов Президента России от 18 мая 2009 г. № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»2;

-Указов Президента России от 18 мая 2009 г. № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности РФ, федеральных государственных служащих и членов их семей, на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ и предоставления, этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования»3;

-Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента России от 18 мая 2009 г. № 5594 и др.

Регламентирование деятельности МВД России является значимым процессом, в котором министерство выступает основным федеральным органом в области обеспечения внутренней безопасности и поддержания общественного порядка в стране. При этом, имея в своем ведении значительное количество различного уровня подчиненных территориальных органов, чем другие министерства, ему следует иметь оптимальное количество регламентов.

В связи с вышеизложенным, следует, во-первых, разработать регламенты не только непосредственно для министерства, но и для территориальных ОВД (они фактически отсутствуют). Это необходимо, прежде всего, для придания прозрачности деятельности не только самого министерства, но и департаментов и других служб, находящихся в его ведении, а именно: ГИБДД МВД России; вневедомственной охраны полиции; полицейские подразделения (УР, УУП и т.д.) и др. Во-вторых, издать регламенты, непосредственно регулирующие деятельность служб и их должностных лиц, входящих в ведение МВД России. Притом регламенты должны издаваться с учетом указов Президента и постановлений Правительства России, а также иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность соответствующих подразделений. В частности, исполнение госфункций по выдаче документов о судимости5, привлечении к административной ответственности, выдаче реестров и т.д. В- третьих, МВД России следует разработать регламенты как по вопросам взаимодействия с другими министерствами, так и по вопросам взаимодействия подведомственных ему федеральных органов между собой, кроме того, необходимо издать совместные регламенты, обеспечивающие взаимодействие служб МВД России (полиции) с другими ФОИВ. Для реализации подобных мер требуется проведение дополнительных научных исследований на предмет выяснения потребностей в регламентах по тем или иным направлениям деятельности ОВД (полиции).

С учетом актуальности рассматриваемой проблемы предстоит решить ряд существенных вопросов, касающихся деятельности МВД России (полиции), а именно: конкретизировать функции и задачи ОВД; постоянно совершенствовать административно-юрисдикционную деятельность территориальных ОВД РФ посредством нормативного правового регулирования выполнения госфункций

итерриториальными ОВД РФ, а также участковыми уполномоченными полиции, т.е. лицами, обладающими правом производить

прием граждан, их заявлений и сообщений.

1См.: Российская газета, 2009. 20 мая. С. 9.

2Там же.

3Указ. соч.

4Там же. С. 10, 14.

5Так, ФСБ России издан Административный регламент Федеральной службы безопасности Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации исполнения запросов по архивным документам (см.: Приказ ФСБ России от 10 марта 2009 г. № 90. Зарегистрирован в Минюсте России 16 апреля 2009 г. № 13767).

35