Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1
Глава 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Общие положения
На современном этапе регулирование социальных, экономических, политических и иных вопросов невозможно без установления единых правил взаимодействия субъектов управления. В целях обеспечения исполнения государственных функций и предоставления услуг федеральными органами (ФОИВ) и их территориальными органами Постановлением Правительства России от 19 января 2005 г. № 30 утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти1 (далее – регламент). Исполнение требований, изложенных в Типовом регламенте, Правительство возлагает на руководителей ФОИВ (субъектов управления), в том числе определенные дополнительные контрольные обязанности возлагается на Минюст России. Документ разработан в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства России (далее - Правительство) устанавливает общие правила организации деятельности ФОИВ реализации их полномочий и взаимодействия. Так, регламенты федерального министерства, государственного комитета, федеральной службы и агентства разрабатываются ими на основе ФЗ, актов Президента и Правительства России, положения о федеральном органе исполнительной власти и правительственного Типового регламента и утверждаются руководителем соответствующего ФОИВ. Субъектами управления (федеральными) разрабатываются административные регламенты исполнения госфункций, регламенты предоставления услуг и должностные регламенты гражданских госслужащих конкретного государственного органа2, содержащие последовательность действий по исполнению госфункций и нормативные сроки осуществления таких действий. При этом должностные регламенты гражданских госслужащих ФОИВ составляют административный регламент ФОИВ.
Как субъект управления ФОИВ самостоятелен в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента и Правительства России. При осуществлении своих полномочий федеральные органы, включая федеральные службы и агентства, находящиеся в ведении министерства, непосредственно взаимодействуют с другими органами госвласти и органами местного самоуправления. Порядок взаимодействия при осуществлении ими согласованных действий по реализации госфункций и оказанию госуслуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента и Правительства, а также согласованными или совместными их актами, руководство деятельностью которых они осуществляет.
В правительственном регламенте конкретно указаны (напоминается) полномочия министерств (т.е. ФОИВ), госкомитета, агентств и служб. Так, федеральное министерство: является ФОИВ, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства России. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр России (федеральный министр); на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента и Правительства России самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России, осуществляется исключительно ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России; не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также по управлению госимуществом; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств, и координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.
Государственный комитет: является ФОИВ, который осуществляет функции по выработке госполитики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию госуслуг и управлению госимуществом, если это предусмотрено положением об указанном ФОИВ. Государственный комитет возглавляет руководитель госкомитета. Он вносит в Правительство проекты его нормативных актов по вопросам, отнесенным к его полномочиям, представляет предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся сферы его деятельности, а также
1Текст документа опубликован в изданиях СЗ РФ, 24.01.2005, № 4, ст. 305, (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.11.2005 № 679, от 15.10.2007 № 675, от 21.02.2008 № 112, от 28.03.2008 № 221, от 10.03.2009 № 219, от 15.06.2009 № 477, от 05.10.2009 № 805, от 30.11.2009 № 967, от 24.05.2010 № 363, от 24.09.2010 № 745, от 16.08.2011 № 681, от 19.08.2011 № 705).
2См.: Васильев Ф.П., Майдыков А.А. Регламентирование правовой и организационной деятельности Минюста России // Юридический мир. 2009. № 5.
41
пользуется иными правами министра, предусмотренными указами Президента и постановлениями Правительства России; на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента и Правительства России самостоятельно осуществляет правовое регулирование, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России предусмотрены их отдельные полномочия.
Федеральная служба: является ФОИВ, осуществляющим функции по контролю и надзору, а также специальные функции в области обороны, безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору может иметь статус коллегиального органа; издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента и Правительства России, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль ее деятельности. Она может быть подведомствена Президенту или находиться в ведении Правительства России; не вправе осуществлять нормативноправовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства России, а федеральная служба по надзору - также управление госимуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство: является также ФОИВ, осуществляющим функции по оказанию госуслуг, управлению госимуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Агентство возглавляет директор; издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов, поручений и указаний Президента и актов
ипоручений Правительства России, а также федерального министерства, осуществляющего координацию
иконтроль за его деятельностью. Агентство может быть подведомствен Президенту России; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору без соответствующего предоставления полномочий.
Врегламент ФОИВ включаются разделы, определяющие общие правила его деятельности и особенности организации осуществления полномочий, в том числе: общие положения; порядок планирования и организации работы; порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя ФОИВ и его заместителей; порядок исполнения поручений в ведомстве; порядок подготовки проектов актов, вносимых в Правительство (для ФОИВ, наделенных соответствующими полномочиями); порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений депутатов Госдумы Федерального Собрания и членов Совета Федерации (далее соответственно - Госдума, Совет Федерации, Федеральное Собрание); порядок деятельности и взаимодействия подразделений ФОИВ при осуществлении возложенных на них функций; порядок взаимодействия министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и агентств, а также порядок осуществления министерством своих полномочий по координации и контролю деятельности соответствующих федеральных служб, агентств, а также государственных внебюджетных фондов; правила организации деятельности территориальных органов (при наличии территориальных органов); правила организации взаимодействия с территориальными органами и подведомственными организациями (при наличии территориальных органов и подведомственных организаций); порядок работы с обращениями граждан и организаций; порядок обеспечения доступа к информации о деятельности ФОИВ.
Положения разрабатываемых федеральными органами регламентов не могут противоречить положениям Типового регламента. Все федеральные органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, руководствуются также Типовым регламентом. Руководитель ФОИВ несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на его федеральное ведомство, и реализацию им функций. Он также распределяет обязанности между своими заместителями и предоставляет им соответствующие полномочия, назначает лиц, исполняющих обязанности руководителей на время их отсутствия в связи с болезнью, отпуском или командировкой. А министр, своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов министерства полномочия представлять министерство в отношениях с госорганами, в том числе с федеральными службами, агентствами, находящимися в ведении этого министерства, государственными внебюджетными фондами, с другими организациями и гражданами, а также выдает доверенности на подписание от имени министерства договоров и других гражданско-правовых документов.
Ограничения полномочий федеральных органов по управлению имуществом, осуществлению нормативного регулирования, принятию индивидуальных правовых актов и осуществлению контроля не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом ФОИВ, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности ФОИВ, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими.
42
§ 2. Осуществление функций в установленной сфере деятельности
Федеральные министерства осуществляют выработку государственной политики и обеспечивают ее реализацию, в том числе путем внесения проектов нормативных правовых актов в Правительство и издания нормативных правовых актов. Под функциями по принятию нормативных правовых актов следует понимать издание на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ обязательных для исполнения органами госвласти, органами местного самоуправления, их должностными и юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Министерство принимает нормативные правовые акты по вопросам деятельности своего министерства и подведомственных ему федеральных служб и агентств. Виды принимаемых им актов устанавливаются федеральным законодательством. Федеральные службы и агентства1, находящиеся в его ведении, а также их территориальные органы руководствуются наряду с федеральным законодательством актами соответствующего министерства, издаваемые в порядке контроля и координации деятельности, находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. При осуществлении правового регулирования министерство не вправе устанавливать не предусмотренные ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России функции и полномочия федеральных органов, органов госвласти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных ФОИВ прямо предусмотрена Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ и нормативными правовыми актами.
Министерство при разработке нормативного правового акта в сфере деятельности федеральных служб, агентств, находящихся в его ведении, может привлекать специалистов указанных ФОИВ по согласованию с их руководителями. Разработанный проект направляется в указанные федеральные службы и агентства для дачи заключения. Поступившие заключения подлежат рассмотрению министром. В случае представления ими замечаний и отрицательного заключения министр или его заместитель проводит совещание с участием их руководителя и принимает решение, которое оформляется протоколом. Если проект содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федерального органа, он подлежит согласованию с субъектом, осуществляющими нормативное регулирование в соответствующей сфере деятельности, либо ими издается совместный акт.
В целях подготовки проектов актов межведомственного характера руководитель министерства, ответственного за их подготовку, по согласованию с заинтересованными федеральными органами может создавать межведомственные рабочие группы. В их состав могут входить руководители ФОИВ, а также лица, уполномоченные ими представлять их позиции. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат госрегистрации (в Минюсте России), опубликованию и вступают в силу. Требования Типового регламента, касающиеся участия министерств в разработке актов федерального законодательства и принятия ими нормативных правовых актов, распространяются на госкомитеты, федеральные агентства и службы, наделенные правом принятия нормативных правовых актов.
Государственные услуги предоставляются на основании установленных федеральными законами, актами Президента и Правительства России требований к качеству и доступности госуслуг. При оказании их через коммерческие и некоммерческие организации, в том числе федеральные госучреждения (ФГУ) и федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП), соответствие качества и доступности госуслуг установленным требованиям обеспечивают уполномоченные ФОИВ путем осуществления контроля и надзора за предоставлением их этими организациями. Указанные ФОИВ обеспечивают опубликование их перечня, оказываемых бесплатно и на платной основе, цен на услуги, а также требований к качеству и их доступности. Если для их предоставления ФОИВ требуется получение документов, информации от других федеральных органов, межведомственное информационное взаимодействие между указанными органами осуществляется, в том числе, в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия. При этом
1 Например см. Васильев Ф.П., Духно Н.А. Административное регламентирование деятельности Росжелдора // Транспортное право. 2009. № 3.
43
представление требуемых документов, сведений осуществляется в сроки, указанные в регламенте предоставления госуслуги ФОИВ, истребующего информацию.
Функции по контролю и надзору осуществляются ФОИВ в случаях, устанавливаемых актами Президента и Правительства России. Объекты контроля и надзора, требования к осуществлению контроля и надзора, в том числе особенности их осуществления в отдельных сферах госуправления, устанавливаются ФЗ, актами Президента и Правительства России. Так, плановый контроль и надзор осуществляются с периодичностью, установленной ФЗ, актами Президента и Правительства России, а внеплановый проводится с целью проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и в иных случаях, установленных ФЗ, актами Президента и Правительства России. При этом, органы госконтроля и надзора и их должностные лица не вправе приостанавливать деятельность лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их структурных подразделений, производственных участков, а также прекращать эксплуатацию агрегатов, зданий или сооружений, проведение отдельных работ. Все ФОИВ управляют имуществом и осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций органов госвласти, в том числе федерального имущества, переданного подведомственным этим органам ФГУП, ФГУ и казенным предприятиям.
Формирование планов и показателей. Федеральные министерства, иные федеральные органы, руководство которыми осуществляет Правительство, организуют свою работу с утверждаемыми Правительством планами и показателями деятельности. При этом министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и агентств, находящихся в его ведении, а также отчет об их исполнении. Показатели деятельности ФОИВ учитываются в процессе бюджетного планирования. Так, планирование показателей деятельности ФОИВ осуществляется с учетом взаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования. В процессе планирования предусматриваются ежегодное представление ими, являющимися субъектами бюджетного планирования, докладов о результатах и основных направлениях их деятельности и деятельности, находящихся в их ведении, подготовка планов и показателей деятельности на планируемый период, включая показатели федеральных и ведомственных целевых программ, участие в подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год с учетом указанных документов.
Порядок разработки и представления докладов ФОИВ - субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, а также требования к их содержанию определяются Правительством. Доклады, проекты планов и показателей деятельности ФОИВ на планируемый период представляются в Правительство министром, руководителем госкомитета, федеральной службы, агентства, руководство которыми осуществляет Правительство. Состав указанных плана и показателей деятельности определяется Правительством. Все планы и показатели деятельности ФОИВ, находящегося в ведении министерства, представляет соответствующий министр. Федеральный орган разрабатывает проекты плана и показателей деятельности самостоятельно, согласовывая их при необходимости с соответствующими ФОИВ, и несет ответственность за реализацию указанных плана и показателей. А федеральные службы и агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, представляют проекты планов и показателей своей деятельности в министерство. Указанные материалы в 10-дневный срок рассматриваются министерством и представляются в Правительство. При их согласовании, федеральных целевых программ и адресной инвестиционной программы федеральных органов, руководство деятельностью которого осуществляет Президент или Правительство России, направляет указанные документы с соответствующими расчетами и обоснованиями в заинтересованные ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство России. Указанные органы исполнительной власти в 15-дневный срок рассматривают их с привлечением при необходимости находящихся в их ведении федеральных служб и агентств и возвращают согласованными либо с замечаниями, подписанными их руководителем или его заместителем. Представленные замечания рассматриваются в срок до 10 дней на согласительном совещании, проводимом руководителем ФОИВ - разработчика документа или его заместителем, с участием уполномоченных представителей ФОИВ.
Федеральное министерство организует работу находящихся в его ведении федеральных служб и агентств по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также проектов планов и показателей деятельности на планируемый период путем предоставления им методического обеспечения и организации координационных совещаний. А ФОИВ, руководство деятельностью которого осуществляет Президент или Правительство России, адресует доклад о результатах и основных направлениях своей деятельности, а также доклады о результатах и основных направлениях деятельности
44
подведомственных ему федеральных служб и агентств в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов.
§3. Координационная деятельность
иосуществление контроля
Порядок осуществления федеральным министерством координации и контроля. Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. В этих целях министр осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели их деятельности, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство по представлению руководителя федеральной службы и агентства проект положения о федеральной службе, агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по формированию бюджета и их финансированию, а также в Правительство проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам их деятельности, находящихся в его ведении; во исполнение поручений и указаний Президента, поручений Председателя Правительства России дает им поручения и контролирует их исполнение; дает им поручения по вопросам установленной сферы деятельности министерства, а также по устранению нарушений, выявленных в процессе контроля и координации их деятельности; имеет право отменить противоречащее законодательству их решение; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, агентств их заместителей за исключением заместителей руководителей федеральных служб, агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России; представляет в Правительство предложения о наложении дисциплинарных взысканий на руководителей федеральных служб, агентств и об их поощрении;
Кроме того, министр: принимает решения о премировании, установлении надбавок к должностным окладам и об оказании материальной помощи руководителям федеральных служб, агентств; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, агентства их руководителей, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России; принимает решения о поощрении и награждении лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности министром, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий; согласовывает проект их регламента; утверждает по представлению руководителя федеральной службы, агентства регламенты исполнения госфункций и предоставления услуг; дает руководителям, подведомственных соответствующим министерствам, обязательные для исполнения указания; приостанавливает в случае необходимости решения таких федеральных служб и агентств (их руководителей) или отменяет эти решения.
Федеральное министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. В этих целях он осуществляет следующие функции: вносит в Правительство предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда; принимает нормативные правовые акты по вопросам сфер их деятельности; вносит в Правительство проекты нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность; согласовывает параметры формирования и структуру их бюджетов, а также отчетов об их исполнении; вносит в Правительство по представлению руководителя проекты ФЗ о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении им бюджета; назначает проверки их деятельности; реализует в отношении государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц полномочия, предусмотренные Типовым регламентом; утверждает по представлению руководителя регламенты исполнения ими госфункций и регламенты предоставления ими услуг.
Федеральное министерство при осуществлении взаимодействия с находящимися в его ведении федеральными службами и агентствами, а также государственными внебюджетными фондами:
доводит до них поручения, содержащиеся в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства, координационных и совещательных органов, возглавляемых Председателем Правительства или его заместителями, а также поручения Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства, содержащиеся в протоколах проведенных ими совещаний и в резолюциях; проводит координационные и иные совещания с их руководителями (представителями), организует коллегиальное рассмотрение наиболее важных вопросов их деятельности; организует плановые проверки их деятельности, а также проверки по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения
45