Материал: Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 1
и предоставления услуг в издаваемых министерством регламентах1; повысить качество предоставления услуг по разрешению вопросов, оказываемых определенными должностными лицами служб и подразделений МВД России в рамках действующих нормативных правовых актов; проводить постоянное обучение должностных лиц порядку реализации действующих регламентов, строго требовать их соблюдения; активизировать деятельность по вопросам совместного издания регламентов МВД России, прежде всего с МЧС и Минтрансом России2, ФСИН и ФСНКА России и с другими госорганами; совершенствовать работу территориальных ОВД по взаимодействию с местными и муниципальными органами3; принять соответствующие нормативные правовые акты и их учет при разработке регламентов стандартов предоставления услуг и др.
По мнению автора, к вопросам регламентирования деятельности должностных лиц ОВД (полиции) по тем или иным направлениям следует подходить дифференцированно. В частности, следует рассмотреть вопрос о закреплении за отдельными департаментами, Академией управления МВД России и ВНИИ МВД России обязанности по проведению научно-исследовательских работ (разработки, периодического обобщения и внесения предложений по совершенствованию) по проблемам изучения и дальнейшего развития административных регламентов в системе МВД России, в целях обеспечения развития деятельности полиции в рамках требований ФЗ О полиции.
Подобный подход к вопросам регламентирования деятельности тех или иных служб ОВД будет способствовать: четкому определению функций и задач ОВД, а также пересмотру приказов, регламентирующих их деятельность. Так, Приказ МВД России, регламентирующий деятельность УУП, не предусматривает отдельных разделов о взаимодействии с ФМС, ФСНК, ФСИН, МЧС России по вопросам борьбы с экстремизмом в пределах его компетенции4. Это можно заметить и в отношении подразделений ГИБДД, ППС полиции, УУП, ОВО, ПДН т.д.
Анализ Приказа МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел РФ исполнения госфункции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» позволяет утверждать, что при подготовке регламента не учтены следующие основные нормативные правовые акты: ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ; Указ Президента России «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885, а также по противостоянию терроризму; Приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника ОВД РФ», статьи которого распространяются и на сотрудников ГИБДД и ими они должны руководствоваться в период несения службы (исполнения своих должностных обязанностей) независимо от того, находятся они на стационарных постах или осуществляют патрулирование.
Учитывание основных нормативных правовых актов необходимо в связи с тем, что сотрудники ОВД пресекают противоправные действия различных категорий должностных лиц, а в названном документе присутствуют пункты, которые регулируют поведение «неприкосновенных» чиновников (в том числе судей и прокуроров). Сотрудники ОВД (полиции) свою служебную деятельность должны строить не только руководствуясь регламентом, но и названным президентским указом.
Эти и другие факты позволяют утверждать, что на уровне МВД России следует налаживать работу по вопросам регламентирования деятельности ОВД РФ, а также полиции на основе предварительного изучения всех их функций и оценки необходимости издания регламентов по направления работы. Все проекты регламентов следует в обязательном порядке предварительно рассматривать соответствующими департаментами, ДПД МВД России, ДГСК, ВНИИ МВД России и Научным центром Академии управления МВД России.
§ 7. Совершенствование регламентирования деятельности органов внутренних дел
1В настоящее время с учетом наличия изменений в деятельности вневедомственной охраны при ОВД следует иметь в виду также регламенты по вопросам взаимодействия вневедомственной охраны при ОВД с унитарными предприятиями «Охрана». Кроме того, вневедомственная охрана при ОВД должна иметь отдельные регламенты.
2В частности, Департамент транспортной полиции МВД России обеспечивает охрану общественного порядка и безопасности на пристанях, железнодорожных вокзалах, аэропортах, в поездах, но при этом пока не изданы совместные административные регламенты с Минтрансом России.
3В том числе издание соответствующих административных регламентов.
4Подобный подход необходим в связи с тем, что ранее функции указанных служб были в ведении МВД России и вопросы борьбы с экстремизмом были возложены на ОВД РФ.
36
Процедура принятия административных регламентов МВД России весьма серьезная работа, которой должно предшествовать определение перечня государственных услуг, оказываемых населению ОВД (полицией). При этом необходимо учитывать, что госфункции на основании распоряжений и указаний Правительства и Президента России периодически пересматриваются. Как уже отмечалось, в целом изданные МВД России регламенты должны подвергаться периодическому пересмотру, дополнению и обновлению с учетом проводимой государственной политики по вопросам предоставления определенных полномочий в пределах действующих нормативных правовых актов. И естественно, любой регламент должен базироваться на строгом соответствии нормам законодательства, требований Правительства России.
Регламентирование деятельности всех уровней субъектов ОВД должно быть направлено на:
обеспечение должной безопасности юридических и физических лиц и уважение их чести и достоинства; недопущение и ликвидацию бюрократизма со стороны должностных лиц ОВД; пресечение коррумпированности в системе управления1; совершенствование управленческой деятельности ФМС России; упрочение принципов уважения и охраны прав и свобод человека в России; совершенствование деятельности МВД России в области исполнения госфункций и предоставления услуг юридическим и физическим лицам.
Президент России первоочередным требованием ко всем органам исполнительной власти и должностным лицам выдвигает уважение и охрану прав и свобод человека. Особое внимание он придает фундаментальной роли права, на котором основывается государство и гражданское общество. В связи с этим внедрение регламентов в повседневную деятельность МВД России должно способствовать реализации намеченных главой государства планов.
Авторитет ОВД увеличится, если каждый сотрудник высокопрофессионально будет подходить к выполнению возложенных на него должностных обязанностей по исполнению государственных функций и предоставлению госуслуг, уметь принимать правильные решения в пределах своих полномочий для реализации потребностей граждан в области обеспечения их безопасности. Вопросы борьбы с коррупцией, затронутые в президентских документах, в большой степени касаются именно должностных лиц ОВД РФ (полиции). Издание административных регламентов направлено на недопущение бюрократизма и коррумпированности в территориальных ОВД.
Поскольку существует множество различных регламентов, представляется необходимым разделить их на регламенты правоохранительных и иных государственных органов. Надо иметь в виду, что не все правоохранительные и другие государственные органы издали административные регламенты. Так, например, Генеральная прокуратура и Счетная палата РФ не имеют регламентов, относящихся к определенным направлениям их деятельности.
Можно утверждать, что деятельности МВД России на современном этапе присущи инновационность и глобальность, которые необходимы в продолжающемся процессе реформирования федеральных госорганов и пересмотра полномочий определенных должностных лиц (в том числе в системе правоохранительных органов) в целях дальнейшего совершенствования борьбы с правонарушениями и защиты законных интересов населения страны от противоправных посягательств.
Таким образом, проведенный анализ места и роли регламентов в деятельности госорганов и их должностных лиц показал, что действующие регламенты МВД России способствуют: во-первых, повышению качества деятельности полиции и ОВД РФ в целом; во-вторых, дальнейшему совершенствованию выполнения должностных полномочий сотрудниками территориальных органов внутренних дел; в-третьих, повышению доверия населения к правоохранительным органам вообще и сотрудникам полиции в частности; в-четвертых, развитию нормотворческой деятельности в системе МВД России и др.
Эти факторы в дальнейшем будут способствовать правильному разрешению вопросов осуществления госфункций и предоставления госуслуг (ООП и собственности, регистрации транспортных средств и выдачи документов на право управления транспортным средством т.д.) всеми субъектами - участниками административно-юрисдикционной деятельности ОВД РФ в условиях дальнейшего развития правового государства.
Сегодня деятельность Президента России направлена на реформирование государственных органов. Так, 12 мая 2008 г. им был подписан Указ № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», которым упразднен ряд органов исполнительной власти, изменены полномочия министерств и т.д.
1 См.: Российская газета. 2008. 22 мая. С. 2.
37
Содержание действующих регламентов МВД России позволяет утверждать, что не все регламенты одинаковы как по изложению, так и по поставленным в них задачам. Они направлены на обеспечение реализации основных федеральных законов, распоряжений и указов Президента, распоряжений и постановлений Правительства России. С другой стороны, в условиях повышенного внимания к вопросам безопасности, защиты чести и достоинства граждан, борьбы с коррупцией во властных структурах в стране и специфики деятельности МВД России, а также на основе проведенного анализа некоторых регламентов закономерно возникает вопрос о необходимости государственного подхода к вопросам регламентации. Активизация ведомственного нормотворчества по изданию регламентов в рамках действующего ФЗ «О полиции» позволит не только придать прозрачность деятельности криминальной полиции и подразделений (служб) полиции общественной безопасности, но и будет способствовать повышению уровня профессиональной подготовки кадров ведомственными вузами и развитию ведомственной науки.
Научный анализ вопросов регламентирования в системе МВД России, проведенный учеными Научного центра Академии управления МВД России (О.Ю. Коневской, Г.М. Куркиной, С.А. Полежаевой и др.) с привлечением научных кадров ВНИИ МВД России, профессорско-преподавательского состава Нижегородской академии МВД России, МИИТ и НИИ ФСИН России и др., позволяет сделать вывод о том, что данная работа пока ведется не на должном уровне.
Недостаточное количество разработанных регламентов связано с рядом объективных факторов,
в частности, со спецификой деятельности ОВД. Вместе с тем следует отметить, что анализ ФЗ «О полиции» показывает, что МВД России (полиция) и его должностные лица обладают достаточно широкими служебными полномочиями в процессе исполнения ими госфункций.
Необходимо также отметить отсутствие научной проработки и исследования данной проблемы. В частности, требуются проведения диссертационных исследований (как докторских, так и кандидатских1), монографических трудов и учебных пособий, не проводятся научные дискуссии, посвященные данной проблематике, отсутствуют такие спецкурсы (дисциплины) в ведомственных вузах, как «Административный регламент МВД России», «Регламентирование в деятельности ОВД» т.д.; нерешенность вопросов по разработке совместных регламентов с другими органами исполнительной власти РФ и др.
Научное и практическое дискуссирование способствует: более глубокому пониманию выполняемых ОВД РФ государственных функций и предоставляемых территориальными ОВД государственных услуг юридическим и физическим лицам; правильному пониманию о значимости деятельности служб, подразделений ОВД РФ и регламентированию их вопросов по исполнению госфункций: проведению государственной дактилоскопической регистрации; обеспечению госзащиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких; регистрации автомототранспортных средств и прицепов; внедрению и развитию электронных государственных и муниципальных услуг через Интернет; определению о необходимости разработки определенных регламентов (например, еще отсутствуют регламенты по вопросам выдачи (обмена) водительских удостоверений, охраны объектов (собственности), инспектирования ведомственной охраны полицией и т.д.).
Представляется, что широкое регламентирование деятельности таких служб, как ПДН, ОВО при территориальных ОВД, УУП, ГИБДД и др., приведет, прежде всего, к повышению качества оказываемых госуслуг и выполняемых госфункций, усилению административной и общественной подконтрольности.
В связи с актуальностью рассмотренного вопроса, в дальнейшем предстоит решить ряд существенных вопросов, касающихся деятельности ОВД РФ, а именно: конкретизирование функций и задач, возложенных на полицию Президентом России, и их реализация в рамках регламентов;
обеспечение соблюдения законности и уважение прав и свобод граждан в процессе осуществления госфункций сотрудниками ОВД, в частности:
• в процессе расследования уголовных дел или производстве дознания; ООП и пресечения правонарушений; инспектирования ведомственной охраны; обследования объектов; несение правоохранительной службы в условиях чрезвычайного положения и т.д.; постоянное совершенствование административно-юрисдикционной деятельности территориальных ОВД посредством нормативного правового регулирования выполнения госфункций и предоставления госуслуг в издаваемых регламентах; повышение качества предоставления услуг по разрешению социальных вопросов (регистрация, выдача документов и лицензий, охрана объектов, сопровождение грузов и транспортных средств, деятельность
1 Скажем, исследований по исполнению государственных функций ГИБДД и их регламентированию (а также по предоставлению государственных услуг); исполнению государственных услуг отделом вневедомственной охрани при территориальном ОВД (по предоставлению государственных услуг); исполнению государственных услуг и предоставлению государственных услуг полиции.
38
иностранных граждан в России и т.д.), оказываемых определенными должностными лицами служб и подразделений ОВД, в рамках действующих нормативных правовых актов.
А также: постоянное обучение должностных лиц порядку реализации действующих регламентов, строгое требование их соблюдения; дальнейшее издание совместных регламентов, прежде всего, с ФМС, МЧС, ФСНК, ФСИН и Минтрансом России и с другими ФОИВ; совершенствование работы территориальных ОВД по взаимодействию с местными и муниципальными органами; принятие соответствующих нормативных правовых актов и их учет в административных регламентах и стандартах предоставления государственных услуг и др.
Следует отметить, что Президентом России 1 сентября 2009 г. издан Указ № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка»1. Таким образом, появляется дополнительный субъект правоотношения с несовершеннолетними, что влечет за собой пересмотр порядка разрешения ряда проблем по защите законных интересов ребенка. В системе ОВД этим субъектом выступают сотрудники полиции2.
По существу, МВД России сегодня не имеет единого регламента по исполнению таких госфункций, как осуществление приема и рассмотрение обращений граждан, проведение выездных проверок, обследование объектов (охраняемых и не охраняемых вневедомственной охраной), по вопросам осуществления контроля за оборотом огнестрельных оружий и боеприпасов физических и юридических лиц и т.д.
Необходимо отметить, что на основе изучения регламентов и приказов МВД и ФМС России, а также нормативных актов иных правоохранительных органов всем министерствам, федеральным службам и агентствам следует пересмотреть свои официальные сайты в плане приведения их в соответствие требованиям Приказа Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. № 470 «О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти»3. Данным документом определено, что требования к средствам защиты информации официальных сайтов должны определяться
сучетом положений п. 2 и 3 Постановления Правительства России от 18 мая 2009 г. № 424 «Об особенностях подключения федеральных государственных информационных систем к информационнотелекоммуникационным сетям»4.
Вцелях защиты информации, размещенной на официальном сайте, должно быть обеспечено:
применение средств электронной цифровой подписи или иных аналогов собственноручной подписи при размещении, изменении или удалении информации на официальном сайте; ведение электронных журналов учета операций, выполненных с помощью программного обеспечения и технологических средств ведения официального сайта, позволяющих обеспечивать учет всех действий по размещению, изменению и удалению информации на официальном сайте, фиксировать точное время, содержание изменений и информацию об уполномоченном сотруднике (территориального органа) или операторе официального сайта, внесение изменения на официальном сайте; ежедневное копирование всей размещенной на официальном сайте информации и в электронных журналах учета операций на резервный материальный носитель, обеспечивающее возможность их восстановления; защита информации от уничтожения, модификации и блокирования доступа к ней, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации; хранение резервных материальных носителей
сежедневными копиями всей размещенной на официальном сайте информации и в электронных журналах учета операций - не менее одного года, с еженедельными копиями всей размещенной на официальном сайте информации - не менее 2 лет, с ежемесячными копиями всей размещенной на официальном сайте информации - не менее 3 лет.
Витоге, вопросы регламентирования деятельности сотрудников ОВД (полиции) сегодня (и для других органов) остаются весьма актуальными и требуют проведения их с учетом времени. Их целью должны быть: конкретизация полномочий ОВД и должностных лиц по вопросам исполнения госфункций и предоставления услуг физическим и юридическим лицам; придание гласности (прозрачности) правоприменительной деятельности сотрудника полиции и обеспечение граждан полной информацией о полномочиях сотрудника полиции и т.д.
1См.: Российская газета. 2009. 4 сентября. По мнению автора, наименование указа следует расширить.
2См.: Васильев Ф.П., Демидов Ю.Н. Кубышко В.Л., Свинарев В.В. и др. Организация деятельности подразделений по делам несовершеннолетних: Учебное пособие. / Предисловие В.Я. Кикотя. Чебоксары: Новое время, 2009. 592 с.
3Зарегистрирован в Минюсте России 31 декабря 2009 г. № 15949. Приказ вступил в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, но не ранее 1 января 2010 г., за исключением подпункта «а» п. 6. Он вступает в силу с 1 июля 2010 г. (Российская газета. 2010 г., 27 января).
4СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2573.
39
Вопросы для закрепления знаний
1.Причинность выделения административного регламента в административном процессе.
2.Сущность административного регламента в государственном управлении.
3.Какие виды административных регламентов Вы знаете?
4.Перечислите отличительные признаки административного регламента от внутренних регламентов.
5.Место и роль регламента в административном процессе.
6.Регламент в деятельности органов внутренних дел.
7.Какие регламенты разработаны в системе МВД России?
8. В чем отличается административный регламент по исполнению государственных функций от регламента по предоставлению государственных услуг?
9. Значимость регламента в деятельности должностных лиц в системе МВД России.
10.В каких службах (линейных подразделениях) Вы видите необходимость разработки административных регламентов в системе МВД России?
11.Есть ли необходимость отдельного подхода к вопросам разработки административных регламентов для вневедомственной охраны полиции ГИБДД? Если да, перечислите их по классифицирующим признакам (услуги, функции, техническая безопасность)?
12.Что такое совместные административные регламенты органов исполнительной власти?
13.Какие совместные административные регламенты Вы знаете?
14.Современное состояние регламентирования деятельности органов внутренних дел.
15.Какими ФОИВ Вы видите в перспективе о необходимости разработки совместных административных регламентов?
16.Присутствует ли необходимость разработки совместных административных регламентов с правоохранительными органами? Если да, с какими?
17.Дайте специфические черты разработки совместных административных регламентов.
18.Как Вы видите процессы совершенствования регламентирования деятельности органов внутренних дел - полиции?
40