3
Вклад «Группы двадцати» и ОЭСР в новое глобальное управление в сфере налогообложения
М.Ф. Мотала
Мотала Майкл Ф. -- исследователь Исследовательского центра «Группы двадцати»; стипендиат имени Жозефа-Армана Бомбардье (Канадский Совет по научным исследованиям в сфере социальных и гуманитарных наук); стипендиат имени Фредерика Бастиа по политической экономии (Центр Меркатуса университета им. Джорджа Мэйсона); стипендиат по этике искусственного интеллекта (Центр этики Университета Торонто); аспирант факультета политических наук Университета Торонто; Canada, TorontoM5S 3K7 Ontario, 1 DevonshirePlace, Room 209 N; E-mail: michael.motala@columbia. edu
Трансатлантические корпоративные налоговые скандалы 2012 г., связанные с Amazon, Googleи Starbucks, выявили масштабы офшоринга со стороны цифровых транснациональных корпораций, поставив глобальное управление международным налоговым законодательством и политикой перед серьезными дилеммами. По оценкам ОЭСР (2015 г.), перемещение прибыли корпораций ежегодно уменьшает глобальную налоговую базу на 240 млрд долл. Существующая литература установила связи между уклонением от уплаты налогов и усилением внутреннего социально-экономического неравенства, снижением перераспределительного потенциала государств, пагубным воздействием на рост ВВП и ростом антиглобализма в форме популистского недовольства, предоставив, таким образом, бесспорные доказательства, что глобальная налоговая конкуренция наносит социальный и экономический ущерб. В ответ на протесты общественности мировые лидеры на саммите в Лос-Кабосе в 2012 г. поставили перед ОЭСР задачу по борьбе с размыванием национальной налоговой базы, а Инклюзивная структура по реализации инициативы по борьбе с размыванием налогооблагаемой базы и перемещением прибыли (BEPS) в настоящее время насчитывает 123 государства-участника, на которые приходится 95% глобального ВВП. Хотя налогообложение лежит в основе общественного договора, новое глобальное налоговое управление недостаточно изучено теоретически и практически в доминирующей литературе по политическим наукам. Это исследование опирается на междисциплинарный подход, объединяющий право и экономику, чтобы доказать, что, хотя глобальное налоговое сотрудничество под эгидой «Группы двадцати» и ОЭСР можно считать успешным, основываясь на данных об исполнении согласованных мер первого порядка, аспекты принуждения к реализации мер в отношении BEPSнедостаточно изучены как в теоретическом, так и в прикладном аспекте. Исследование вносит вклад в метатеорию нового глобального налогового управления, которая учитывает переменные времени, институциональную сферу действий и петли обратной связи в рамках глобального процесса формирования налогово-бюджетной политики, с целью стимулировать дальнейшие исследования. В заключительном разделе приводятся рекомендации по глобальной налоговой политике, дальнейшим исследованиям по тематике BEPSи роли «двадцатки» в глобальном управлении цифровой экономикой.
Ключевые слова: глобальное управление в сфере налогообложения; международное налогообложение; налоговые отношения; международная политическая экономия
глобальное управление бюджет налоговая политика
Введение
Трансатлантические корпоративные налоговые скандалы 2012 г., связанные с компаниями Amazon, Googleи Starbucks, выявили масштабы офшоринга со стороны цифровых транснациональных корпораций, поставив глобальное управление международным налоговым законодательством и политикой перед серьезными дилеммами. Когда Комитет по публичной отчетности Палаты общин Великобритании опубликовал доклад, в котором осудил три компании за «безнравственное» использование секретных юрисдикций, роялти и сложных корпоративных структур для уклонения от уплаты налогов, он вознес реформирование системы корпоративного налогообложения на вершину британской внутренней, а затем и международной повестки дня [UKPublicAccountsCommittee, 2012]. Парламентский комитет раскритиковал руководителей трех транснациональных корпораций за неспособность компаний выплатить «справедливую долю» налогов в Великобритании. Например, в 2012 г. компания Starbucks, доля которой на рынке розничной торговли кофе в Великобритании составляет 31%, сообщила о годовом объеме продаж в 400 млн ф. ст. Тем не менее американская компания не уплатила британский корпоративный налог, потому что ее бизнес в Великобритании в течение предыдущего десятилетия был убыточен, и это позволило осуществить налоговый вычет. Компания Amazon, объем продаж которой в том же году составил 3,8 млрд ф. ст., уплатила только 1,8 млн ф. ст. налогов, поскольку являлась британской дочерней компанией AmazonEU Sarl со штаб-квартирой в Европе. Наконец, компания Google, оборот которой в 2012 г. составил 395 млн ф. ст., выплатила Казначейству Ее Величества только 6 млн ф. ст. При этом в свидетельских показаниях руководителей компании отмечено, что она «минимизировала налоги в соответствии с буквой закона» и что «территории с низкими налогами или налоговые гавани оказали влияние на выбор расположения компаний группы» [UK Public Account Committee, 2012]. В ответ на протесты общественности мировые лидеры, собравшиеся на саммите «Группы двадцати» в Лос-Кабосе (Мексика), поручили Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) возглавить инициативу по борьбе с перемещением корпоративной прибыли и сокращением налоговой базы. В 2012 г. ОЭСР выступила с инициативой «Размывание налогооблагаемой базы и перемещение прибыли» (BEPS), представляющей собой План действий из 15 пунктов, затрагивающих вопросы налогообложения в цифровой экономике.
В глобальном масштабе, по оценкам ОЭСР, перемещение корпоративной прибыли каждый год приводит к уменьшению налоговой базы на сумму от 100 до 240 млрд долл. [OECD, 2015], при этом некоторые ученые даже предполагают, что ежегодные потери во всем мире превышают 280 млрд долл. [Clausing, 2015]. Несмотря на недостаток исчерпывающих и надежных данных, по подсчетам налоговых экспертов, офшорные активы банковской системы составляют почти 7,5 трлн долл. [Kerzner, Chodikoff, 2016]. Согласно еще одному исследованию, в среднем 40% прибыли транснациональных корпораций перемещается в налоговые гавани. Таким образом, налоги не уплачиваются там, где фактически осуществляется генерирующая прибыль деятельность [Torslov et al., 2018]. Действительно, как подтверждают данные по заполнению формы 10-K Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) за март 2016 г., Appleудерживала 92,8% своих наличных резервов, составляющих 215,7 млрд долл., в офшорах; Microsoftдержала в офшорах 93,9% своих резервов в 102,6 млрд долл.; а Googleпереместила 58,7% из 73,1 млрд долл. резервов за пределы США [Srnicek, 2017].
Вышеупомянутые корпоративные скандалы представляют собой примеры более широкой угрозы, создаваемой глобальной налоговой конкуренцией для национальной либеральной демократии. Если рассматривать проблему со стороны предложения в области глобального налогового законодательства и политики, то национальные правительства конкурируют друг с другом за налоговые поступления корпораций в рамках феномена, известного как «гонка уступок» [Piketty et al., 2011; Piketty, Saez, 2012; Piketty, 2013]. С 1980 г. средняя глобальная ставка корпоративного налога снизилась с 38% до всего лишь 24% [Devereux et al., 2002, p. 451; Alepin, Otis, 2017]. Если же рассматривать проблему со стороны спроса, то транснациональные корпорации занимаются сложным налоговым планированием, чтобы искусственно переместить свою прибыль из места осуществления экономической деятельности в международную юрисдикцию с наименьшими налогами. Лишь немногие фирмы выигрывают от глобальной налоговой конкуренции, поскольку самые крупные 0,001% всех фирм получают треть корпоративных прибылей, и перемещение прибыли практикуется именно крупнейшими компаниями [Wier, Reynolds, 2018]. Как давно предсказывал Д.Х. Робертсон, в налоговой сфере современные транснациональные корпорации стали «островками сознательной силы в океане бессознательного сотрудничества» [Hymer, 1970; Motala, 2018b].
По сути, после ослабления налогового регулирования во всем мире в 1980-х годах избранная группа транснациональных компаний, обладающая непропорциональной властью на рынке, лишила национальные государства способности администрировать корпоративное налогообложение. Поскольку налогообложение лежит в основе общественного договора, глобализация экономики подорвала традиционные возможности государства в области перераспределения, угрожая усилением неравенства доходов на страновом уровне [Milanovic, 2016]. Как объясняет специалист по налогам Р. Ави- Йона, сочетание глобализации и налоговой конкуренции «приведет к финансовому кризису в странах, которые захотят продолжать предоставлять социальное страхование своим гражданам, в то время как демографические факторы и увеличивающееся неравенство доходов, низкие гарантии занятости и нестабильность доходов, возникающие в результате глобализации, делают такое социальное страхование все более необходимым» [Kuttner, 2016]. Одним словом, судьба либерально-демократического государства всеобщего благоденствия висит на волоске.
В международном налоговом режиме существует институциональный пробел, которому уделяется мало внимания и который требует срочного заполнения. Перед лицами, принимающими решения в глобальном масштабе, стоит задача институционализации нового глобального налогового управления для решения проблемы глобальной налоговой конкуренции и «гонки уступок» за получение корпоративных налогов [Motala, 2018b]. На саммите в Анталье в ноябре 2015 г. лидеры «Группы двадцати» и ОЭСР одобрили Пакет BEPS. По состоянию на 2019 г. 123 страны, на которые приходится 93% мирового ВВП, участвуют в Инклюзивной структуре по реализации Плана по противодействию BEPS, и в настоящее время продолжается его реализация в глобальном масштабе [OECD, 2018e]. На саммите в Буэнос-Айресе в ноябре 2018 г. мировые лидеры взяли на себя обязательство продолжить «работу по созданию глобальной, справедливой, устойчивой и современной международной налоговой системы, основанной, в частности, на налоговых соглашениях и правилах трансфертного ценообразования», и приветствовали «международное сотрудничество в целях продвижения налоговой политики, ориентированной на обеспечение экономического роста», добавив, что реализация Плана BEPS «по-прежнему имеет важное значение» [«Группа двадцати», 2018]. Тем не менее остается открытым вопрос, окажется ли инициатива по противодействию BEPS успешным примером создания налогового режима и институциональной эффективности.
Глобальное налоговое управление и институциональные результаты «Группы двадцати» и ОЭСР в этой области остаются малоизученными в литературе по политическим наукам [Dietsch, Rixen, 2016]. Аналогично практически не развиваются междисциплинарные подходы [Ibid.]. Действительно, как заметил известный общественный экономист ХХ в. А.С. Пигу, «до этого момента я не принимал во внимание международные отношения... если снять это предположение, возникает несколько новых больших проблем» [Mendoza, Tesar, 1998]. Более того, сравнение с междисциплинарными подходами в области права и экономики ставит политологов перед непростой задачей, побуждая к дальнейшим исследованиям в этой зарождающейся области.
С одной стороны, международное сотрудничество в области налогообложения было оценено некоторыми как критически важный тест для глобального управления после глобального финансового кризиса 2008 г. [Eccleston, 2012]. По словам Экклстона, результаты «двадцатки» оцениваются высоко, поскольку лидеры «сумели подчеркнуть свои дипломатические достижения» [Ibid.]. Согласно анализу Исследовательской группы «двадцатки», из 75 обязательств в области налогообложения, принятых мировыми лидерами с 2008 г., пять оцененных обязательств имели средний уровень исполнения 87% [Motala, 2018а]. После саммита в Гамбурге в 2018 г. «двадцатка» продемонстрировала стопроцентное исполнение связанных с BEPSобязательств, что свидетельствует о тенденции роста уровня исполнения [Ibid.]. Согласно заявлению ОЭСР, «пакет мер в отношении BEPSпредставляет собой первое существенное обновление международных налоговых правил почти за столетие» [OECD, 2018e]. Оценивая начальные стадии глобального налогового управления (exante), то есть определение повестки дня, переговоры и исполнение решений, на основе данных с 2008 г., можно прийти к выводу, что противодействие BEPSявляется примером преимущественно успешного глобального экономического сотрудничества.
Однако все больше междисциплинарных исследований предлагают анализ последующих стадий процесса (expost), дающий более реалистичную оценку траектории глобального налогового управления. «Несмотря на намерение мировых лидеров решать эту проблему, -- размышляет Экклстон, -- реальность такова, что достижение и обеспечение реализации международных налоговых соглашений крайне затруднены» [Eccleston, 2012]. Р. Вудворд предсказывает элементы «мнимого исполнения» инициативы по противодействию BEPS [Woodward, 2016] в фундаментальном междисциплинарном труде по глобальному налоговому управлению [Dietsch, Rixen, 2016]. Исходя из фундаментальной задачи распределения, лежащей в основе международного налогообложения, ученый- юрист И. Гринберг [Grinberg, 2015] также предсказывает, что инициатива столкнется с «мнимым исполнением» или обернется полным провалом [Motala, 2016a; 2016b; 2016c]. Утверждая, что инициатива по борьбе с BEPS вряд ли будет успешной в контексте налоговой конкуренции, политологи Дитш и Риксен предлагают создать новый институт глобального управления для надзора за соблюдением глобального налогового законодательства. В юридической литературе ведущие ученые сходятся в своей оценке инициативы по противодействию BEPS [Graetz, 2015; 2016; Grinberg, 2015].
Последствия неэффективного сотрудничества в налоговой сфере также исследуются в экономической литературе, подкрепляя аргумент анализа ex post о провале глобального налогового управления и подчеркивая аспекты мониторинга и принуждения к исполнению мер в отношении BEPS. Экономист Т. Пикетти выявил значительную положительную корреляцию между снижением налоговых ставок на капитал и ростом внутреннего социального неравенства [Piketty, Saez, 2004; 2012; Piketty, Saez, Stantcheva, 2011; Piketty, 2013]. Тем не менее, как отмечают П. Дитш и Т. Риксен, исследования Пикетти не позволяют оценить последствия снижения налоговых ставок для распределения [Dietsch, Rixen, 2016]. К счастью, исследование эксперта по глобальному неравенству Б. Милановича устранило этот пробел. Основываясь на тщательном анализе международных данных о доходах домохозяйств, Миланович делает вывод, что растущее неравенство, выявленное Пикетти, свидетельствует о том, что «перераспределительная функция современного развитого государства либо ослабла, либо осталась более или менее такой же, как в 1980-е годы» [Milanovic, 2016].
С 1980-х годов доля экономической активности, приходящаяся на ТНК, существенно возросла [Guvenen et al., 2017]. Например, в 2012 г., по подсчетам экономистов, глобальная добавленная стоимость, созданная американскими ТНК, составила 4,66 трлн долл., «что делает их эквивалентными четвертой по величине экономике мира, сравнимой с Японией и уступающей только США, Европейскому союзу и Китаю» [Ibid.]. В 2012 г. ТНК США заявили 800-миллиардные доходы в мировом масштабе, облагаемые налогом по ставке в среднем 6,6% [Clausing, 2015]. Исследователи полагают, что одно только правительство США недополучает до 111 млрд долл. в год [Ibid.]. Анализируя данные на уровне фирм, исследователи [Guvenenet al., 2017] обнаружили, что перемещение корпоративной прибыли снизило ВВП США, а [Bruneret al., 2018] оценили эти потери ВВП в 1,5%. Трансатлантический налоговый скандал 2012 г., связанный с Amazon, Googleи Starbucks, продемонстрировал обществу масштаб избежания налогов корпорациями, подчеркнув ограничения существующей налоговой парадигмы ОЭСР. Как утверждает выдающийся специалист по международному налогообложению М. Грец, «доминирующая аналитическая модель, используемая лицами, принимающими решения, для оценки международной налоговой политики, архаична» [Graetz, 2015]. Перефразируя Греца, наша глобальная налоговая политика XXI в. регулируется неадекватными правилами XX в. [Douds, Graetz, 2013; Graetz, 2015, 2016].