Хотя многосторонние усилия кажутся совместными при поверхностном взгляде, Даган утверждает, что «эти инициативы были подорваны проблемами коллективных действий и испорчены предвзятостью и собственными интересами тех, кто инициировал и возглавил эти усилия» [Dagan, 2018]. По своей сути «децентрализованная конкурентная структура международного налогового режима основана на сети государств, вовлеченных в стратегическое взаимодействие друг с другом», а «множественность и фрагментация различных национальных налоговых режимов, различия в налоговых механизмах и разнообразие определений в рамках различных систем в совокупности обеспечивают занятых налоговым планированием необходимой гибкостью для минимизации налоговых обязательств» [Ibid.]. Действительно, как демонстрирует [Li, 2017], со своим акцентом на двойное необложение налогом, инициатива по противодействию BEPSне поспевает за перспективой случаев тройного необложения. Она не обречена на успех: напротив, условия международной анархии и асимметричного сотрудничества создают серьезные проблемы для глобальных коллективных действий по реализации инициативы по борьбе с BEPS. Таким образом, хотя процесс в отношении BEPSможно считать успешным на этапах exanteс точки зрения исполнения решений первого порядка, нет достаточной информации для оценки существенного успеха второго порядка в отношении этой глобальной инициативы, учитывая отсутствие прогресса и данных о принуждении к реализации мер в отношении BEPS.
Размышление о глобальном налоговом управлении под эгидой «Группы двадцати» и ОЭСР как многоэтапном процессе, который происходит в различных институциональных сферах деятельности, позволяет наметить соответствующие идеи, сгенерированные пятью школами мысли, для дальнейших исследований. Такое целостное рассмотрение имеющихся фактических данных и теории предполагает, что современный глобальный налоговый режим является провалом рынка из-за высоких операционных издержек, информационной асимметрии, антиконкурентных сговоров и фрирайда. В поисках ответа на эти вызовы данное исследование завершается рекомендациями по совершенствованию теории и практики глобального налогового управления и предложениями по дальнейшим направлениям исследований.
Перспективы и рекомендации
В данном исследовании утверждается, что правоприменительный аспект глобального налогообложения в существующей литературе по политическим наукам недостаточно теоретизирован и плохо изучен, что имеет два значимых последствия для теории и практики глобального экономического управления. В этом разделе представлены четыре рекомендации, касающиеся предлагаемой основы для будущих исследований, прозрачности налогообложения и обеспечения исполнения решений. Основа для будущих исследований: новая глобальная метатеория налогового управления Глобальные налоговые отношения недостаточно теоретизированы и изучены в литературе по политическим наукам. Чтобы лучше понять новое глобальное налоговое управление, как утверждается в данной статье, ученые должны принять предложенную метатеорию решения проблем, которая «рассматривает мир таким, какой он есть, с доминирующими отношениями влияния и институтами, в рамках которых они организованы, воспринимаемыми как заданные рамки действий» [Cox, 1986]. Чтобы устранить пробел в литературе, в будущих исследованиях следует оценивать Проект по противодействию BEPSчерез призму пяти этапов процесса реализации глобальной налоговой политики с точки зрения временных параметров, институциональной сферы действий и встроенных петель обратной связи.
Налоговая прозрачность
Ученые в области глобального управления также нуждаются в более надежных данных на национальном и корпоративном уровне для оценки уровня исполнения второго порядка (мер, принуждающих к реализации решений) на национальном и транснациональном уровне. Действительно, как установила ОЭСР, предпринимаемые усилия сталкиваются с проблемой отсутствия микроданных [OECD, 2015]. Хотя ОЭСР опубликовала документы по налоговому законодательству, в нашем понимании его реализации на уровне компаний есть пробелы [OECD, 2018e]. В рамках существующей Инклюзивной структуры по реализации Плана по противодействию BEPS будущие исследования должны быть посвящены оценке базовых данных по межстрановой отчетности ТНК, стандартам автоматического обмена информацией и санкциям, накладываемым на налоговые убежища, для оценки исполнения и мер его обеспечения. Если усилия «двадцатки» и ОЭСР по повышению глобальной налоговой прозрачности посредством стандартов межстрановой отчетности и автоматического обмена потерпят неудачу, мировые лидеры должны рассмотреть вопрос о создании глобального реестра корпоративных ценных бумаг, чтобы предоставить органам налогового администрирования целостную картину финансов ТНК [Zucman, 2015]. «Группа двадцати» и ОЭСР должны стремиться к усилению налоговой прозрачности для борьбы с информационной асимметрией, лежащей в основе избежания корпорациями налогов и перераспределения прибыли.
Обеспечение исполнения
Иными словами, разработчики глобальной политики должны ввести «конкретные санкции, пропорциональные издержкам, связанным с несотрудничающими налоговыми убежищами» [Zucman, 2015]. Утверждая, что Проект BEPSвряд ли будет успешным в контексте налоговой конкуренции, политологи Дитш и Риксен предлагают создать новый институт глобального управления для надзора за исполнением глобального налогового законодательства. Исходя из асимметричной дилеммы заключенного, лежащей в основе глобальной налоговой конкуренции, авторы утверждают, что необходим «институт, поддерживающий решения на основе сотрудничества» с «сильными механизмами мониторинга и обеспечения исполнения» [Dietsch, Rixen, 2016]. Государствам необходимо перейти от двустороннего подхода, а именно практики управления глобальными налогами через более чем 3500 соглашений об избежании двойного налогообложения, к истинно многостороннему подходу [Ibid.]. До сих пор остается открытым вопрос, будет ли Многосторонний инструмент для противодействия BEPSиспользоваться равномерно. Более того, авторы утверждают, что глобальное налогообложение требует «легализованной процедуры разрешения споров, очень похожей на процедуру Всемирной торговой организации (ВТО)» [Ibid.]. Хотя некоторые [Cockfield, 2006] оценивают ОЭСР как «квазивсемирную налоговую организацию», чтобы она была действительно эффективной, ей потребуются полномочия по обязыванию и принуждению к исполнению для борьбы с вредоносной налоговой конкуренцией.
Более того, действуя в рамках существующего международного экономического режима, ученые и политики могут вернуться к идее использования обязывающего режима правоприменения ВТО. Международное торговое регулирование касается антиконкурентных вредоносных действий правительств, защищающих местную промышленность от иностранной конкуренции, тогда как международное налоговое регулирование касается государств, предоставляющих привилегии иностранным источникам дохода за счет искажения равных условий для отечественной промышленности. Современный режим субсидий и компенсационных мер (СКМ) исключает двойное налогообложение из сферы компетенции ВТО на основе пункта (е) Иллюстративного перечня экспортных субсидий (приложения к Соглашению по СКМ). В то время как сноской 59 рассмотрение вопроса о двойном необложении налогами в настоящее время исключается из сферы компетенций ВТО, пересмотренное Соглашение по СКМ могло бы с пользой расширить юрисдикцию Организации на вопросы налогообложения, улучшив общую систему правоприменения в отношении несотрудничающих и антиконкурентных режимов без необходимости создания совершенно новой международной организации.
Управление «Группы двадцати» в цифровом секторе
Проблемы размывания глобальной налоговой базы и перемещения прибыли ТНК тесно связаны с ростом электронной торговли и транснациональной цифровой экономики, а неспособность «двадцатки» включить вопросы налогообложения в свою повестку дня в области цифровизации представляет собой упущенную возможность. Цифровизация впервые появилась в повестке «двадцатки» на саммите в Вашингтоне в 2008 г., когда мировые лидеры определили электронную торговлю как потенциальный инструмент управления финансовым кризисом [Kirton, Warren, 2018]. После саммита 2016 г. в Ханчжоу повестка «двадцатки» в области цифровизации вступила в новый и более масштабный для себя этап, когда мировые лидеры поддержали более интенсивные усилия по сотрудничеству в деле измерения эффектов цифровой экономики [Kirton, Warren, 2018]. В августе 2018 г. была опубликована министерская декларация «Группа двадцати», подтверждающая обязательство форума по участию в развитии инфраструктуры, международных стандартов и усилий по устранению пробелов по ключевым параметрам [G20, 2018; «Группа двадцати», 2018]. На сегодняшний день, как утверждают Дж. Киртон и Б. Уоррен [Kirton, Warren, 2018], усилия «двадцатки» в области цифровизации имеют все больший успех. Связав вопросы налогообложения и цифровизации, «Группа двадцати» сможет содействовать большей синергии и институциональной эффективности в глобальном экономическом управлении.
Заключение
Налогообложение является основой общественного договора, тем не менее политическая наука лишь недавно обратила внимание на новое глобальное налоговое управление [Motala, 2018b]. В данном исследовании утверждается, что глобальное налоговое сотрудничество под эгидой «Группы двадцати» и ОЭСР может считаться успешным на этапах до реализации решений, если основываться на данных по исполнению первого порядка, однако разработанная в рамках исследования пятиступенчатая теоретическая модель демонстрирует, что аспект принуждения к исполнению решений в отношении BEPS (expost) недостаточно изучен теоретически и практически. Целостное рассмотрение имеющихся данных и теории предполагает, что современный глобальный налоговый режим является классическим провалом рынка, а глобальное налоговое управление предрасположено к серьезным проблемам коллективных действий из-за асимметричного сотрудничества и лежащей в основе глобальной налоговой конкуренции борьбы за распределение. Эмпирические данные о принуждении к исполнению с учетом эффективности по Парето подтверждают необходимость активизации международного сотрудничества, принуждения к исполнению, сбора и анализа данных. Хотя Проект по противодействию BEPSследует расценивать как шаг в правильном направлении, ясно, что двойное необложение налогами не будет пределом воображения налоговых властей.
Источники
«Группа двадцати» (2018) Декларация лидеров «Группы двадцати». Режим доступа: http://www.g20.uto- ronto.ca/2018/2018-leaders-declaration.html (дата обращения: 01.12.2018).
Abbott K.W., Keohane R.O., Moravcsik A., Slaughter A., Snidal D. (2000) The Concept of Legalization // International Organization. Vol. 54. No. 3. P. 401-419.
Adler E. (1997) Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics // European Journal of International Relations. Vol. 3. No. 3. P. 319-363.
Alepin B., Otis L. (2018) The Global Tax War May Already Be Under Way. The Globe and Mail. 1 January. Режимдоступа: https://www.theglobeandmail.com/report-on-business/rob-commentary/the-global-tax- war-may-already-be-under-way/article37470600/(датаобращения: 20.12.2018).
Baldwin R. (2016) The Great Convergence: Information Technology and the New Globalization. Cambridge: The Belknap Press of Harvard University.
Baldwin R., Okubo T. (2009) Tax Reform, Relocation, and Heterogenous Firms // The Scandinavian Journal of Economics. Vol. 111. No. 4. P. 741-764.
Bruner J., Raisser D.G., Ruhl K.J. (2018) Multinational Profit Shifting and Measures Throughout Economic Accounts. NBER Working Paper No 24915, National Bureau of Economic Research. Режимдоступа: https:// www.nber.org/papers/w24915(датаобращения: 28.12.2018).
Carr E.H. (1964) The Twenty Years Crisis: 1919-1939. L.: Harper Torchbooks.
Clausing K.A. (2015) The Effect of Profit Shifting on the Corporate Tax Base in the United States and Beyond. Working Paper, Reed College Department of Economics. Режимдоступа: https://papers.ssrn.com/sol3/pa- pers.cfm?abstract_id=2685442(датаобращения: 28.12.2018).
Cockfield A.J. (2006) The Rise of the OECD As Informal `World Tax Organization' Through National Responses to E-Commerce Tax Challenges // Yale Journal of Law and Technology. Vol. 8. No. 1. P. 136-187.
Cooper A.F., Pouliot V. (2015) How Much Is Global Governance Changing? The G20 as International Practice // Cooperation and Conflict. Vol. 50. No. 3. P. 334-450.
Cooper A., Thakur R. (2013) The Group of 20 (G20). N.Y.: Routledge.
Cox R.C. (1986) Social Forces, States, and World Orders: Beyond International Relations Theory. Neorealism and its Critics / R.O. Keohane (eds). N.Y.: Columbia University Press. P. 204-254.
Dagan T. (2018) International Tax Policy: Between Competition and Cooperation. Cambridge: Cambridge University Press.
Devereux M.P., Griffith R., Klemm A. (2002) Corporate Income Tax Reforms and International Competition // Economic Policy. Vol. 17. No. 35. P. 449-495.
Dietsch P., Rixen T. (eds) (2016) Global Tax Governance: What is Wrong and How to Fix It. Colchester: ECPR Press.
Doud R., Graetz M.J. (2013) Technological Innovation, International Competition, and the Challenges of International Income Tax // Columbia Law Review. Vol. 113. No. 2. P. 347-445.
Eccleston R. (2012) The Dynamics of Global Economic Governance: The Financial Crisis, the OECD and the Politics of International Tax Cooperation. Cheltenham: Edward Elgar.
Economic and Financial Commission (1923) Report on Double Taxation Submitted to the Financial Committee - Economic and Financial Commission by the Experts on Double Taxation, League of Nations Doc. E.F.S.73.F.19. Режимдоступа: http://adc.library.usyd.edu.au/view?docId=split/law/xml-main-texts/brule- gi-source-bibl-1.xml;collection=;database=;query=;brand=default (датаобращения: 29.12.2018).
Edwards J., Keen M. (1996) Tax Competition and Leviathan // European Economic Review. Vol. 40. P. 113134.
Group of 20 (G20) (2018) Digital Economy Ministerial Declaration. Режимдоступа: http://www.g20.uto- ronto.ca/2018/2018-08-24-digital.html(датаобращения: 02.01.2019).
Graetz M.J. (2015) Can 20th Century Business Income Tax Regime Serve a 21st Century Economy? // Australian Tax Foundation. Vol. 30. P. 551-567.
Graetz M.J. (2016) Follow the Money: Essays in International Taxation. New Haven: Yale Law School Press.
Grinberg I. (2015) Breaking BEPS: The New International Tax Diplomacy // Georgetown Law Journal. Vol. 104. P. 1787-1821.
Guvenen F., Mataloni Jr. R.J., Rassier D.G., Ruhl K.J. (2017) Offshore Profit Shifting and Domestic Productivity Measurement. Working Paper 23324, National Bureau of Economic Research. Режимдоступа: http:// www.nber.org/papers/w23324(датаобращения: 28.12.2018).
Haas P. (1992) Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination // International Organization. Vol. 46. No. 1. P. 1-35.
Hajnal P.I. (2014) The G20: Evolution, Interrelationships, Documentation. Dorchester: Ashgate.
Heath J. (2014) Morality, Competition, and the Firm: The Market Failures Approach. Oxford: Oxford University Press.
Hymer S. (1970) The Efficiency (Contradictions) of Multinational Corporations // The American Economic Review. Vol. 60. No. 2. P. 441-448.
Keen M. (1992) The Welfare Economics of Tax Co-Ordination in the European Community: A Survey // Fiscal Studies. Vol. 14. No. 2. P. 15-36.
Keen M., Wildasin D. (2004) Pareto Efficient International Taxation // The American Economics Review. Vol. 94. No. 1. P. 259-275.
Kemmerling A. (2011) From Convergence to Diffusion: The EU's Influence on National Tax Systems. ACES Cases. No 2011.2. American Consortium on European Union Studies.
Kemmerling A., Seils E. (2009) The Regulation of Redistribution: Managing Conflict in Corporate Tax Competition // West European Politics. Vol. 32. No. 4. P. 756-773.
Keohane R., Nye J. (1977) Power and Interdependence. Boston: Little Brown and Company.
Keohane R. (1984) After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton: Princeton University Press.
Kerzner D.S., Chodikoff D.W. (2016) International Tax Evasion in the Global Information Age. Basingstoke: Palgrave MacMillan.
Kirton J.J. (1989) Contemporary Concert Diplomacy: The Seven-Power Summit and the Management of International Order. Paper presented at the annual convention of the International Studies Association. 29 March - 1 April, London. Режим доступа: www.g8.utoronto.ca/scholar/kirton198901 (дата обращения: