Статья: Вклад Группы двадцати и ОЭСР в новое глобальное управление в сфере налогообложения

Кроме того, ученые должны учитывать существование петель обратной связи, возникающих в результате взаимодействия государств и рынков, а именно посредством правового обеспечения соблюдения налогового законодательства и политики заинтересованных групп ТНК. Чтобы понять, почему глобальная налоговая политика образует петли обратной связи, рассмотрим в сравнении структуры экономического управления в области глобального налогообложения и финансового регулирования (рис. 2) [Motala, 2018b]. Как показано на рис. 2, на каждом этапе процесса управления в модели Дитча и Риксена [Dietsch, Rixen, 2016] сущность налоговой политики зависит от влияния различных политических субъектов в конкретной сфере действий. Например, переговоры и выработка стандартов осуществляются в международных организациях, задача национальных регуляторов заключается в реализации глобальной налогово-бюджетной политики, а сфера ответственности гражданского общества -- мониторинг исполнения. Акцент на аспекте принуждения к реализации решений в рамках нового глобального налогового управления предопределяет особое внимание к взаимодействию между государством и рынком. На ТНК распространяются меры, обеспечивающие соблюдение законодательства в налоговой сфере, а они, в свою очередь, с помощью политики групп интересов могут определять содержание глобального налогового законодательства и политики, инициируя формирование петли обратной связи между уровнями национальной и международной политики [Latulippe, 2016]. Следует отметить, что не все сферы глобального экономического управления одинаковы.

Это отчасти объясняет сравнительный успех инициатив в отношении ББР8 и глобального финансового регулирования в рамках пакетов Базель I и II. Действительно, как показано на рис. 2 пунктирной линией, институциональные механизмы имеют значение. По сравнению с традиционными национальными налоговыми органами центральные банки, такие как Банк Англии и ФРС, обладают большей политической независимостью и, таким образом, лучше изолированы от влияния политики групп интересов.

Рис. 2. Сравнение петель обратной связи в глобальной экономической политике

Источник: [Motala, 2018b].

Как показано и доказано в табл. 1, структурный реализм и либеральный институционализм дают лучшее понимание глобальных отношений в налоговой сфере на этапах exanteблагодаря акцентам на влиянии / реальной политике и институтах соответственно. Конструктивизм предлагает ученым, занимающимся вопросами глобального управления, инструменты для понимания социальных процессов, влияющих на глобальное налоговое управление на этапах до и после реализации стандартов. Аналогично модель управления системного хаба дает представление о глобальном управлении на этапах exante, хотя ее сравнительное преимущество заключается в том, что она также способна помочь согласовать с ним измерение expostмодели управления путем оценки уровня исполнения первого порядка. Примечательно, что, как показано далее, только право и экономика подходят для анализа этапа принудительного обеспечения исполнения обязательств, расширяя анализ с оценки уровня исполнения первого порядка до второго порядка и обеспечивая столь необходимый сдвиг в аналитическом фокусе.

Таблица 1. Теории для анализа процесса нового глобального налогового управления

Источник', составлено автором.

Структурный реализм

Первые две школы мысли, структурный реализм и либеральный институционализм, дают ученым поверхностное понимание сложности глобального налогового управления. Однако их контрастирующая логика нулевой суммы и совместных выгод, описанная ниже, обеспечивает полезную отправную точку для формулирования стратегических императивов высокого уровня, лежащих в основе дипломатического процесса «Группы двадцати» и ОЭСР в сфере борьбы с BEPS.

Первая школа мысли -- структурный неореализм. Согласно этой школе мысли, международное сотрудничество -- это игра с нулевой суммой [Carr, 1974; Waltz, 1979]. Реализм проясняет роль рационального собственного интереса и материальной природы, лежащих в основе борьбы за распределение, обнаруживаемой на стороне спроса и предложения в рамках глобальной налоговой конкуренции. Структурный реализм дает представление о динамике дипломатии и формирования повестки дня в «двадцатке» и ОЭСР с акцентом на конкуренцию и гегемонию великих держав. С точки зрения предложения норм и политики реализм предсказывает, что ведущие державы будут стремиться сохранить свое привилегированное положение в международной системе путем создания благоприятных для себя институциональных механизмов [Simmons, 2001].

Поверхностный анализ предполагает аналогичную динамику в процессе борьбы с BEPS. Тот факт, что США и Великобритания возглавили процесс деятельности в отношении BEPSпосле трансатлантического налогового скандала 2012 г., на первый взгляд, схож с координацией между Федеральной резервной системой и Банком Англии во время разработки Базельских стандартов. Тем не менее более внимательное изучение фактов показывает, что аналогия структурного реализма имеет ограничения. В то время как США и Великобритания характеризуются концентрацией финансовой мощи на рынках капитала, фирмы, предоставляющие финансовые услуги, по своей природе физически и территориально ограничены и, таким образом, на них могут эффективно распространяться меры по принуждению к реализации решений. В этом контексте финансовая гегемония играет меньшую каузальную роль. Как заключает Дж. Киртон, реализм в целом актуален, но причинно-следственные связи «редко бывают очевидными» [Kirton, 2013а]. Ученые, занимающиеся вопросами глобального управления, должны также учитывать роль международных институтов в переговорах и установлении стандартов налоговой политики.

Либеральный институционализм

Вторая школа мысли -- это либеральный институционализм, основанный на логике коллективных выгод международного сотрудничества [Keohane, 1977; 1984; Krasner, 1976; Ruggie, 1982]. Либеральный институционализм фокусируется на транзакционных издержках, повышении прозрачности и доверия и сведении к минимуму мошенничества [Kirton, 2013а]. Структурный реализм фокусируется на собственных интересах, тогда как либеральный институционализм основан на концепции эффективных по Парето выгод от сотрудничества. Процесс борьбы с BEPSне рассматривается как конкуренция за распределение с нулевой суммой. Скорее, процесс включает в себя переход от стандартов мягкого права, принятых ОЭСР, к жесткому регулированию в государствах -- членах Инклюзивной структуры. Литература в духе либерального институционализма по вопросам легализации добавляет полезные детали к анализу институциональной эффективности. В работе [Abbottet al., 2000] легализация определяется как «набор характеристик, которыми институты могут (или не могут) обладать», в рамках трех измерений: обязывания, уточнения и делегирования. Если следовать этой логике, учитывая высокий уровень исполнения обязательств первого порядка в отношении BEPS и широкое применение норм в рамках договоров и статутов, либеральные институционалисты будут утверждать, что «Группа двадцати» и ОЭСР успешно создали налоговый режим, характеризующийся жесткой легализацией [Ibid.]. Тем не менее, как показано ниже, ученые, занимающиеся вопросами легализации, должны выйти за рамки анализа исполнения обязательств первого порядка и согласовать теорию с реалиями законодательства по корпоративному налогообложению и экономики.

Социальный конструктивизм

Третьей школой мысли является социальный конструктивизм [Adler, 1997; Reus- Smit, 2001; Wendt, 1998]. Adler [1997] и Wendt [1998] полагают, что мир состоит из социальных фактов, которые отражают наше интерсубъективное его понимание. Для конструктивистов политический мир полностью социален по своей природе, а знания являются источником власти. Таким образом, конструктивисты учитывают роль идентичности, создания и распространения норм, коммуникативных действий и социальных причин международного сотрудничества и разногласий. Социальный конструктивизм расширяет анализ за счет включения транснационального эпистемного сообщества, сосредоточенного в ОЭСР, которое отвечает за создание и принятие налоговых принципов, правил и норм [Haas, 1992; Schmidt, 2008]. В свете недавнего исследования [Latulippe, 2016], в котором подчеркиваются масштабы влияния корпораций на формирование канадской налогово-бюджетной политики, конструктивизм предоставляет ученым в области глобального управления инструменты, необходимые для понимания социальных процессов политики корпоративных групп интересов. Однако из-за своего крайне социального подхода теория недостаточно учитывает материалистические факторы в анализе и должна рассматриваться как часть синтетической или усредненной теории вместе со структурным реализмом, либеральным институционализмом и подходами, представленными далее.

Модель управления системного хаба

Четвертая школа мысли -- это модель управления системного хаба. Управление системного хаба, основанное на модели концерта равных [Kirton1989; 1993; 1999; 2000; 2013a; 2013b], представляет собой компактную и последовательную причинно-следственную модель, которая «рассматривает создание, развитие и эффективность “Группы двадцати” как последствия, а также факторы, которые совместно привели к появлению данной конкретной модели поведения» [Kirton, 2013а]. Насколько эффективны институты глобального управления [Kirton, 2015; Larionova, Rakhmangulov, Shelepov, 2015a; Larionovaetal., 2015b]? Киртон приводит четыре соображения в отношении эффективности международных институтов [Kirton, 2015]. Во-первых, она концептуализируется с точки зрения исполнения обязательств первого порядка и оценивается эмпирически с использованием текстовых данных [Ibid.]. Во-вторых, оценки должны учитывать не только соответствие публичным обязательствам, но и последствия реализации [Ibid.]. В-третьих, оценки требуют более точных измерений консенсуса, обязательств, исполнения и степени, в которой институты выполняют свои мандаты [Ibid.]. Наконец, в-четвертых, для оценки исполнения требуются более совершенные механизмы с участием большого количества заинтересованных сторон [Ibid.].

В дополнение к оценке институциональной эффективности шесть аспектов глобального управления, определенных в модели управления системного хаба, выходят за пределы этапов exanteи expostконцепции глобального налогового управления, сформулированной выше, в результате чего эта модель является наилучшей доступной теорией в литературе. Рассмотрение функций политического управления на национальном уровне, обсуждения, определения направлений действий, принятия решений, реализации решений и развития глобального управления [Kirton, 2013a] предоставляет ученым в области глобального управления полезную эвристику для оценки институциональной эффективности инициативы «двадцатки» и ОЭСР по противодействию BEPS. Кроме того, модель проясняет ключевые причины институциональной эффективности в данном случае. Подобно периоду возникновения этого многостороннего клуба, трансатлантический налоговый скандал 2012 г. стал сильным потрясением, которое продемонстрировало лидерам «двадцатки» их коллективную уязвимость перед размыванием налоговой базы и перемещением прибыли корпораций [Ibid.]. Скандал также подчеркнул несостоятельность существующих институциональных механизмов многосторонних организаций, регулирующих налогообложение [Ibid.]. Хотя модель управления системного хаба обеспечивает наиболее строгое и последовательное объяснение глобального институционального сотрудничества и причин эффективности «двадцатки», она недостаточно инклюзивна. Чтобы избежать композиционных ошибок, ученые, исследующие вопросы глобального управления, должны придерживаться целостного взгляда на процесс управления, воплощенного в приведенной выше модели. Модель управления системного хаба должна дополнительно учитывать аспекты правоприменения на национальном уровне в своей оценке инициативы по противодействию BEPSи глобальных отношений в налоговой сфере в целом.

Право и экономика

Пятая школа мысли опирается на родственные сферы исследований международного налогообложения, права, экономики и глобализации. Если взглянуть апостериори на эмпирические данные об избежании налогообложения в мире и его влиянии на перераспределительный потенциал государства [Piketty, 2013; Piketty, Saez, Stantcheva, 2011; Piketty, Saez, 2012; Milanovic, 2016], появляются убедительные доказательства негативного влияния глобальной налоговой конкуренции и необходимости расширения сотрудничества и принуждения к исполнению обязательств. Ученые в сфере международного налогообложения, соответственно, гораздо менее оптимистичны, чем политологи, которые оценивают глобальное налоговое управление строго на этапах exante. К.А. Клаузинг, например, утверждает, что «есть много причин подозревать, что проблемы, связанные с перемещением прибыли, не закончились», ссылаясь на необязательный характер стандартов в отношении BEPSи их неравномерное внедрение [Clausing, 2015]. И. Гринберг [Grinberg, 2015] предсказывает, что результатом Проекта по противодействию BEPSстанет «фиктивное исполнение» и дальнейший полный провал.