основы собственности
"Основной вопрос конституционной экономики - это собственность. От того, как он решен, зависит многое: не только юридические формы ее существования, но и природа экономической системы в целом. Особенности конституционной регламентации собственности обусловлены многими обстоятельствами: временем принятия конституций, экономической ориентацией государства, идеологическими установками, особенностями существующих правовых систем" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П., Лафитский В., Мау В. Указ. соч. С. 25.
Как упоминалось выше, первые конституции не различали форм собственности. Она могла принадлежать как государству, так и частным, физическим или юридическим, лицам. Единый правовой статус собственности предполагал равенство прав собственников.
Конституции следующего поколения, как правило, различают две основные формы собственности - государственную (публичную) и частную, но при этом подчеркивают равный их статус (Италия). В некоторых послевоенных конституциях, помимо указанных, выделяются муниципальная (ФРГ) и кооперативная (Португалия) собственность.
Совершенно иным образом трактуются вопросы собственности в конституциях государств социалистической ориентации (Северной Кореи, Вьетнама, Кубы). В них провозглашен не только примат государственной собственности, но и поставлена задача полного вытеснения иных форм - частной, кооперативной, групповой собственности. Конституции социалистической ориентации отказывают не только в равенстве, но и в гарантиях прав негосударственных форм собственности. Это предопределяет такие базовые характеристики экономических систем социалистической ориентации, как отрицание свободы предпринимательства, отсутствие конкуренции, директивные (административные) методы руководства экономикой, плановый характер производства и распределения. Впрочем, в последние годы наметился отход от ряда ортодоксальных социалистических идей. Так, конституционные реформы 1993 г. провозгласили в Китае задачи создания "социалистического рыночного хозяйства". Аналогичные реформы были проведены во Вьетнаме.
Большинство конституций зарубежных стран первой волны провозгласили принцип неприкосновенности частной собственности. Однако никакой абсолютизации этого принципа не было. В тех же конституциях содержались нормы об изъятии собственности для общественных нужд и при условии справедливой компенсации собственникам. Конституцией США была установлена норма о лишении собственности в рамках надлежащей правовой процедуры.
Одной из отличительных черт конституций второй волны стало, как отмечалось выше, признание социальной функции собственности. Другой новеллой стали нормы о недопущении концентрации собственности в одних руках (конституции Индии и Шри-Ланки). Впрочем, подобные меры предусматривались в законодательстве многих других стран, в том числе тех, где конституции были приняты до начала XX века.
В некоторые конституции были включены положения о национализации и государственном контроле за экономикой. Проведение национализации предусмотрено конституциями Италии, Мексики, Индонезии, ряда других государств. От национализации следует отличать установление государственного контроля над отдельными отраслями либо сферами деятельности.
Наконец, еще "одной отличительной чертой конституции второй волны стало закрепление перечня отраслей экономики, а также объектов собственности, которые принадлежат государству. Конституции стран социалистической ориентации оставляют за государством практически всю собственность. На долю частной, личной трудовой, иных форм собственности остается немногое" <1>. Но следует подчеркнуть, что и в конституциях многих стран западной демократии предусмотрены исключительные права государства на те или иные объекты собственности. В собственности государства остаются территориальные воды, континентальный шельф, ресурсы экономической зоны. Некоторые конституции расширяют этот перечень, включая в него землю (Ирландия, Мексика), природные ресурсы (Болгария, Йемен), определенные отрасли экономики, например, ядерную энергетику, транспорт, почтовые и телекоммуникационные системы и т.д.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 242.
В зависимости от того, как конституции закрепляют вопросы собственности, различаются формы, методы, степень вовлеченности государства в экономическую жизнь.
Существование различных форм собственности, признание равного их статуса исключают возможность директивного руководства сферой производства и распределения. Применяются иные формы экономического регулирования: налоговые, бюджетные, денежно-кредитные. Широкое распространение получила такая форма, как планирование, часто называемое программированием. Эта форма используется не только в странах с социал-демократическими традициями (скандинавские страны, Италия, Франция), но и в тех странах, которые развивались в русле "классической" капиталистической экономики (США), где распространены краткосрочные (1 - 2 года) и среднесрочные (5 - 7 лет) экономические программы. Наконец, следует особо отметить механизмы социального регулирования, которые обеспечивают стабильность не только политической, но и экономической систем.
В Конституции Российской Федерации достаточно последовательно сформулированы подходы к отношениям собственности. Соответствующие положения пронизывают практически весь текст документа. Это не только отдельные статьи, посвященные тем или иным вопросам собственности (статьи 8, 9, 34, 35, 36, 44, 53, 57), но и многие другие конституционные положения, которые обращены к проблемам федерализма и разделения властей. Провозглашаются свобода собственности, включая частную собственность на землю, решимость государства защищать собственность независимо от ее формы и неотделимую от нее конкуренцию.
Трактовка собственности в Конституции РФ носит характер, близкий к абсолютному, то есть не обусловливается обязанностями собственника по ее использованию, в чьих бы то ни было интересах.
Вместе с тем, "Конституция предусматривает возможность ограничения прав собственности. Эти права, как и другие, могут быть ограничены федеральным законом "в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ст. 55). Права собственности могут быть ограничены и при введении чрезвычайного положения (ст. 57)" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 27.
В Конституции РФ закреплен ряд гарантий прав собственности. Прежде всего, признается право каждого "на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц" (ст. 53). Специально подчеркивается, что "законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют" (ст. 57). Конституция ограничивает произвол государства в вопросе об изъятии собственности. Принудительное изъятие имущества признается возможным только при следующих условиях: во-первых, через суд, а во-вторых, при обеспечении предварительного и равноценного возмещения (ст. 35).
Таковы общие рамки конституционного регулирования института собственности. Обратимся теперь к наиболее важным проблемам собственности в ракурсе конституционной экономики.
Провозглашение равенства прав различных форм собственности, будучи с юридической точки зрения совершенно справедливым, представляется недостаточным с учетом реально существующей системы общественных отношений в России. Традиционное пренебрежение частной собственностью, возведенное в ранг непререкаемой истины на протяжении большей части XX столетия, требует гораздо более четкого обозначения (по крайней мере, на уровне текущего законодательства) того, что частная собственность является основой стабильного, поступательного развития общества, одним из устоев экономической системы, а потому защита частной собственности должна быть одной из главных социально-экономических функций государственной власти.
Это было бы верно не только с исторической и политической точек зрения, но и по существу. Исторически потому, что это означало бы разрыв с отечественными традициями пренебрежения частной собственностью. Политически потому, что признание особой роли частной собственности подчеркивало бы фактическое признание приоритета частной жизни, недопустимость вмешательства в нее государства. Наконец, по своему существу именно частная собственность создает практическую возможность реализации всех остальных принципов экономической жизни, о которых идет речь в Конституции РФ вообще и в главе 1 в особенности. Лишь частная собственность является источником конкуренции, а потому лишь частная собственность обеспечивает доминирование производственной (инвестиционной) мотивации над перераспределительной. Напротив, любые формы коллективной собственности сами по себе создают более мощные стимулы к перераспределению ресурсов в пользу потребления, нежели к производству.
Необходимы дополнительные гарантии против дискриминации негосударственных форм собственности. В частности, целесообразно закрепить в порядке конституционного толкования требования о недопущении дискриминации в зависимости от форм собственности и о предоставлении предприятиям любых форм собственности равных возможностей на получение государственной поддержки.
Усиление акцента на вопросы частной собственности отнюдь не снижает значимости правовой защиты других форм собственности. В частности, требуется комплекс особых мер по защите государственной и муниципальной собственности.
Вряд ли необходимо доказывать, что реализация государственных функций и функций местного самоуправления возможна только при наличии достаточных материальных ресурсов. Это требует экономически выверенных решений по вопросам материальной и бюджетной достаточности всех трех уровней управления. В этой же связи нуждается в гораздо более четком закреплении вопрос о приватизации государственной собственности.
Особое значение имеет решение вопроса о национализации. В принципе, этот сюжет мог бы стать предметом отдельного законодательного акта. Однако в России, с ее масштабным опытом национализации (точнее, конфискации), было бы более оправданным установление соответствующих конституционных рамок ее проведения. Тем более, что действующая Конституция трактует этот вопрос не только в слишком общем виде, но и при явном доминировании государственного начала. При решении вопроса о национализации должен быть, прежде всего, определен исчерпывающий перечень причин и обстоятельств, при которых может осуществляться национализация (прежде всего, для решения задач национальной безопасности и защиты окружающей среды). Помимо этого, должны быть установлены жесткие процедурные правила ее проведения и гарантии прав собственников. Тем самым решается также задача обеспечения более благоприятного предпринимательского климата.
"Ограничения на использование собственности могут не только принимать форму национализации, сколько осуществляться через принятие решений, ухудшающих условия деятельности участников экономических отношений, препятствующих конкуренции и инвестированию" <1>. Основными направлениями подобного рода являются попытки власти ввести монополию на отдельные виды предпринимательской деятельности и установить непосильное налоговое бремя. В этой связи в процессе конституционного толкования целесообразно отразить следующие положения:
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 29.
- запрет на принятие нормативных актов (включая законы), которые в той или иной форме ведут к монополизации экономической деятельности. Это полностью соответствует требованиям главы 1 о конкуренции как одном из оснований экономической жизни страны;
- ограничения предпринимательской деятельности могут устанавливаться только федеральным законом. Это стало бы важным шагом по обеспечению единого экономического пространства (ст. 8) и пресечению попыток региональных руководителей поставить местный бизнес под свой контроль;
- принцип неприкосновенности собственности исключает введение чрезмерных налогов, то есть такого налогового бремени, при котором владение собственностью становится экономически нецелесообразным;
- защита прав собственности распространяется не только на вещные, но и на обязательственные права;
- запрет инфляционной политики, обесценивающей сбережения граждан;
- усиление судебных форм защиты прав собственности.
Прямое отношение к вопросам конституционной регламентации собственности имеет проблема социальной справедливости. Сам по себе этот принцип не имеет сколько-нибудь определенного содержания ни в теоретических исследованиях, ни в конкретных конституционных документах. Он может интерпретироваться и как обеспечение максимального материального равенства всех членов общества, и как недопущение чрезмерного имущественного расслоения, и как создание равных стартовых условий для индивидов, и как обязанность государства обеспечивать поддержку наименее защищенных слоев населения, и как обеспечение всех граждан страны равным минимальным набором базовых социальных гарантий. Подобные различия имеют вполне понятные политические и исторические основания.
С одной стороны, конституционное закрепление принципа социальной справедливости является относительно новым феноменом, возникшим лишь в XX столетии и особенно после Второй мировой войны. С другой стороны, этот принцип активно использовался в конституционных документах государств самых различных типов - от развитых рыночных демократий до коммунистических тоталитарных режимов. ФРГ и СССР являются наиболее яркими и полярными примерами широкого использования принципа социальности в современных конституциях.
Принцип социальной справедливости является важным основанием устойчивости демократических систем. Во-первых, демократии противопоказано слишком глубокое социальное неравенство, подрывающее основы политической и экономической стабильности общества. Во-вторых, глубокое социальное неравенство означает чрезмерную концентрацию ресурсов, причем не только материальных, но и духовных (ограниченность доступа к образованию, культурным ценностям и т.д.), что плохо сочетается с демократическим строем.
Вместе с тем, проблема соотношения социального равенства и стабильности демократии не столь однозначна. Связь демократической системы и принципа социальности весьма противоречива, что наглядно проявляется при анализе его взаимоотношений с другими правами и конституционными принципами. С экономической точки зрения это, прежде всего, относится к праву частной собственности и к свободе предпринимательской деятельности.
"Вопросы налогообложения, начиная с XV века, неизменно остаются в ряду ключевых проблем конституционной экономики. Первенство Флорентийской коммуны-республики в XV веке во многом было предопределено прогрессивной системой налогообложения и высокой налоговой дисциплиной граждан. Одним из основных итогов буржуазной революции в Англии стало утверждение принципа "нет налогов без народного представительства". Под тем же лозунгом начиналась американская революция против колониального гнета Великобритании. В результате многовековой борьбы конституции практически всех государств закрепили за парламентом исключительное право устанавливать налоги" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П., Лафитский В., Мау В. Указ. соч. С. 33.
Классическая формула приведена в Конституции США: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы, для того, чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов; причем все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов" (раздел 8 статьи I).
Конституция Бельгии устанавливает, что "никакой налог в пользу государства не может быть установлен иначе, как законом" (ст. 170). Аналогичная формулировка содержится в Конституции Великого герцогства Люксембург (ст. 99).
В дальнейшем жесткость конституционных конструкций смягчается. Так, например, Конституция Японии 1946 г. содержит менее категоричные формулировки: "Введение и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом" (ст. 84). Смещены акценты и в Конституции Нидерландов 1983 г.: "Налоги, установленные государством, взимаются в соответствии с Актом парламента. Актом парламента определяются иные обязательные платежи и сборы, устанавливаемые государством" (ст. 104).
Более того, многие конституции вводят общее понятие финансового законодательства, которое охватывает, помимо налоговых, многие другие вопросы.
Можно выделить ряд общих требований, предъявляемых конституциями к налогообложению.
1. Практически все конституции устанавливают, что введение, изменение, отмена налогов могут осуществляться только законом. При этом ряд конституций предусматривает достаточно жесткие требования к налоговым законам. Так, Конституция Греции закрепляет следующие нормы: "Никакой налог не может налагаться и взиматься вне рамок формального закона, определяющего субъект налогообложения, доход, вид собственности, расходы и финансовые операции или их категории, к которым данный налог относится" (часть 1 ст. 78). Конституция Франции предусматривает, что "закон устанавливает нормы, относящиеся к... источникам, ставкам и условиям взимания всякого рода налогов" (ст. 34). Конституция Португалии особо подчеркивает, что "никто не может быть принужден к выплате налогов... расчет и взимание которых осуществлены не по закону" (часть третья ст. 106).
2. Конституции требуют, чтобы действие налогов распространялось на всю территорию государства. Обосновывая это требование, судья Верховного суда США Стори отмечал в начале XIX века: "Целью этого положения было устранение всех ненадлежащих преимуществ одних штатов перед другими при регулировании вопросов, которые затрагивают их общие интересы. В отсутствие единообразия пошлин, сборов и акцизов возникает грубейшее и наиболее гнетущее неравенство, затрагивающее жизненно важные интересы и дела жителей различных штатов. Сельское хозяйство, торговля, промышленность одного штата в этом случае могут быть построены на руинах других штатов". Оценка, данная судьей Стори, в полной мере может быть распространена и на унитарные государства.
3. Конституции ограничивают предоставление налоговых льгот и привилегий. Они могут предоставляться только в исключительных случаях, обоснованно и в рамках закона. Так, Конституция Бельгии указывает, что закон может определять только такие исключения из налогообложения, "необходимость которых обоснована" (часть вторая ст. 170). Сходным образом регламентирует этот вопрос Конституция Испании: "Налоговые льготы в рамках государственного налогообложения должны устанавливаться в соответствии с законом" (ст. 133). Более жестко к этому вопросу подходит Конституция Люксембурга: "Никакие привилегии в области налогообложения не могут быть установлены. Никакое освобождение от налогов или их снижение не может иметь места иначе как в силу закона" (ст. 101). Впрочем, ни в одной стране указанные требования не ограничивали права устанавливать дифференцированные ставки налогообложения, вводить налоговые льготы и скидки при условии, что они предусмотрены законом.