Материал: Выдрин И. В

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

бом; должность премьер-министра занимает лидер партии парламентского или коалиционного большинства; возникающие между правительством и парламентом конституционные конфликты разрешаются с помощью средств обоюдного воздействия (правительство может применить право роспуска парламента, а парламент вправе выразить правительству недоверие); осуществление единого политического руководства страной, так как одна и та же политическая партия или коалиция партий контролирует и парламент, и правительство.

«Жесткая» модель восходит к доктрине Ш. Монтескье и опирается на идеи Дж. Мэдисона, А. Гамильтона, Т. Джефферсона о равновесии, независимости и взаимном контроле властей. Эта модель впервые осуществлена в Конституции США 1787 г. Для жесткой модели разделения властей характерны следующие черты, которые могут иметь различные модификации в отдельных странах.

Органы законодательной и исполнительной власти формируются самостоятельно и независимо друг от друга, опираясь на собственный электорат (при этом сроки их полномочий не совпадают во времени). Одно и то же должностное лицо может быть носителем только одной формы власти одновременно, поэтому устанавливается конституционный запрет на совмещение депутатского мандата, министерского портфеля или должности судьи. Органы законодательной и исполнительной власти не могут влиять на досрочное прекращение полномочий друг друга по политическим мотивам: глава государства не может распустить парламент, а парламент не может выразить недоверие правительству.

«Смешанная» (полупрезидентская) модель появилась в ХХ в. благодаря сочетанию элементов гибкой и жесткой моделей147. Эта модель предусматривает значительную подвижность политического режима без изменения ее конституционных основ. В рамках смешанной модели фактически могут существовать два политических режима президентско-парламент- ский и парламентско-президентский. Характерным примером реализации смешанной модели разделения властей стал конституционный опыт функционирования V Республики во Франции, учрежденной Конституцией 1958 г.

Наиболее важными чертами этой модели являются следующие. Исполнительная власть является «бицефальной», то есть президент и правительство, возглавляемое премьер-министром, обладают как самостоятельными,

147 См.: Лузин В.В. Полупрезидентская модель разделения властей (на примере Франции) // Право и политика. Международный науч. журнал. 2000. № 1. С. 31–40.

141

Глава 5

так и совместными полномочиями. Президент самостоятельно формирует правительство при условии, что большинство в парламенте поддерживает его. Если большинство принадлежит другой партии, то президент вынужден формировать правительство с учетом этого большинства и назначать премьер-министром лидера партии парламентского большинства. Президент пользуется правом роспуска нижней палаты парламента по политическим соображениям, подкрепленным конституционными обычаями. Правительство реально несет двойную ответственность перед президентом и нижней палатой парламента.

Следовательно, можно сделать вывод, что идеальный тип разделения властей в различных демократических государствах трансформировался под влиянием особенностей правовой и политической культуры народов, специфики эволюции государственно-правовых институтов при переходе к конституционному строю. Конституционная система разделения властей в России отвечает требованиям сильной исполнительной власти, однако предоставляет недостаточно контрольных полномочий парламенту за деятельностью правительства. Дальнейшее ее развитие потребует введения конституционной ответственности министров, без которой полноценный конституционный строй вряд ли возможен.

О разделении властей в российской системе конституционализма. В советский период принцип разделения властей отвергался. Преобладало мнение о ненужности в Советском государстве политической ответственности правительства, административной юстиции и других механизмов, сдерживающих деятельность должностных лиц и обязывающих их действовать исключительно на основе законности.

Советское государствоведение основывалось на концепции единства государственной власти. Эта концепция противопоставлялась доктрине

ипрактике разделения властей. Нередко такое противопоставление приводит к неправильному пониманию соотношения проблемы единства государственной власти и ее разделения. Как представляется, и в условиях демократического конституционализма реализация принципа разделения властей не исключает, а предполагает определенное единство государственной власти.

Единство государственной власти следует рассматривать в двух аспектах. Во-первых, в условиях демократического конституционного государства органы государственной власти имеют один источник легитимации

ифункционируют в рамках единой конституционной системы. Следовательно, в организационно-функциональном плане конституционные органы государства обладают определенным единством, функциональными

142

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

связями, которые позволяют сохранять сбалансированное развитие и осуществление полномочий.

Во-вторых, концепция единства государственной власти может использоваться для обоснования различных видов авторитарного правления. В условиях абсолютной монархии единство власти выводилось из полновластия монарха, который провозглашался верховным органом и единственным источником властей в государстве. Все другие органы наделялись полномочиями, производными от монарха. В российском абсолютизме такому порядку вещей соответствовало деление органов государства на органы верховного и подчиненного управления148.

Доктрина и практика советского строительства опиралась на принципиально иной источник легитимации государственной власти. Идейными истоками концепции единства государственной власти, существовавшей в Советском Союзе, были взгляды Ж.-Ж. Руссо о предоставлении неограниченной и суверенной власти одному государственному органу, которым должен быть орган народного представительства. Помимо этого использовались опыт Парижской коммуны, концепция «Советов – работающих корпораций» и отражение в государственном механизме только воли одного господствующего класса. Такой идейный фундамент, положенный в основу единства государственной власти в условиях советского строительства, создал предпосылку для постепенной монополизации власти единственной правящей партией, которая осуществляла политический контроль за системой Советов и иных государственных органов. Этот опыт показывает, что реальное разделение властей невозможно осуществить без политического плюрализма в условиях современной демократии.

Установленная в Конституции РФ модель разделения властей типологически близка к «смешанному» варианту, в котором сочетаются элементы жесткой и гибкой моделей. По отношению к российской модели разделения властей можно провести исторические параллели. Сходные модели действовали в различных политических и социально-экономиче- ских условиях Веймарской Германии согласно Конституции 1919 г. и в V Французской Республике по Конституции 1958 г. Последствия введения такой модели в Германии и во Франции были различными, что показывает ее вариативность в процессе реализации конституционных норм, влияние на нее факторов демократической консолидации, устойчивой партийной системы и конституционного толкования.

148 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть Особенная. СПб., 1903. С. 1–7.

143

Глава 5

Можно выделить три внутренних политических условия, определивших введение смешанной модели разделения властей. Во-первых, потребность существования у президента функции «дирижера-арбитра» во взаимоотношениях с другими органами государства, в первую очередь с правительством и парламентом. Президент в этом случае выступает и основным координатором всей преобразовательной деятельности государства. В общей теории разделения властей существование главы государства часто связывают с потребностью «цементировать государственную власть», «обеспечивать разрешение кризисов и конфликтов между органами государственной власти» конституционным способом149.

Применительно к России такая потребность также ощущалась после конфликта осенью 1993 г. и введения в действие новой Конституции. Вовторых, победный характер Конституции РФ в значительной степени предопределил явный перевес президента в системе органов государственной власти. В-третьих, в историческом плане учитывались некоторые правовые традиции думского периода начала ХХ в.

Из двух возможных режимов в рамках смешанной модели российский государственный режим в период правления Б.Н. Ельцина и президентства В.В. Путина тяготеет к президентско-парламентскому режиму. Для российской конституционной модели характерны следующие черты.

Президент РФ избирается на всеобщих выборах, получая мандат непосредственно из рук избирателей, и потому может противопоставить себя парламенту, оказывая на него политическое давление. Правительство РФ формируется непосредственно Президентом РФ, при этом отсутствует обязанность учитывать расстановку политических сил (в лице депутатских фракций) в Государственной Думе по результатам выборов в нижнюю палату. Требование о согласии Государственной Думы на назначение распространяется только на пост Председателя Правительства РФ. Данное правило в перспективе способно усилить элементы парламентаризма в российской модели разделения властей, если в Государственной Думе будет формироваться устойчивое партийное большинство. Такой мажоритарный фактор в парламенте может воздействовать на возникновение конституционного обычая, подобного французскому, в соответствии с которым президент при назначении главы Правительства учитывает, какой политической партии принадлежит большинство мест в нижней палате парламента. Политическая ответственность Правительства перед Госу-

149 См.: Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997. С. 135.

144

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

дарственной Думой, хотя закреплена в конституционных нормах, пока носит призрачный характер, – реально Правительство отвечает перед Президентом. Этот инструмент не может быть реально действующим, пока не оформится практика учета мажоритарного фактора в парламенте. Декретировать такую конституционную практику вряд ли возможно, она должна сложиться в результате постепенной политической эволюции150. Смешанная модель разделения властей предоставляет такую возможность, так как она более подвижна и вариативна по сравнению с президентской или классической парламентской моделью. С этих позиций избранная в России конституционная модель разделения властей, хотя и нуждается в усовершенствованиях, тем не менее позволяет производить их не в процессе кардинальной ломки, а в ходе конституционной эволюции и реформы.

Разделение властей закрепляется в Конституции в качестве одной из основ конституционного строя для Федерации в целом: не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти во всех субъектах РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» указывалось, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений151.

Только для организации местного самоуправления принцип разделения властей Конституцией РФ не устанавливается в качестве обязательного. Поэтому в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальных образованиях одно и то же должностное лицо могло совмещать функции главы муниципального образования и председателя представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел некоторые ограничения на возможность совмещения должностей главы муниципального образования, председателя местного представительного органа и главы местной администрации (для городских округов и муници-

150См.: Шахрай С.М. О Конституции: Основной Закон как инструмент правовых и социаль- но-политических преобразований. М., 2013. С. 137–143.

151Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

145