Оценка масштабов и издержек контроля за соблюдением 94-ФЗ, которые будут нести участники рынка благодаря надзору за выполнением законодательства, можно разработать на основе практики выполнения контрольно-надзорных функций ФАС. Рассмотрим статистику госзакупок и контрольно-надзорной деятельности за первое полугодие 2012 г. Общий объем закупок составил 2 307 млрд. руб., осуществленных в рамках 438,6 тыс. лотов (аукционы и конкурсы здесь и далее объединены). За тот же период ФАС провел 19,8 тыс. плановых и внеплановых проверок организации государственных закупок, проверив правила размещения 96 тыс. заказов. Иначе говоря, объектом контроля служила каждая пятая закупка (принимая лот в качестве единицы закупок). Если же учитывать, что значительная часть конкурсов так и не были проведена, для состоявшихся закупок эта пропорция окажется еще выше.
При этом не стоит забывать о расходах на содержание контрольного органа. Для проверки 96 тыс. заказов привлекается как минимум по 3 специалиста, также члены комиссии по обжалованию. По данным статистики средняя заработная плата сотрудников ФАС в 2012 году составила 32 831 руб. Таким образом, только за первое полугодие 2012 года расходы на контроль с привлечением 3 -10 специалистов составили 591 тыс. рублей до 1969,86 тыс. рублей. Причём большая часть рассматриваемых жалоб на закупки суммой меньше 3 млн рублей, из чего можно задаться вопросам о целесообразности внепланового контроля подобных заказов.
Затраты контроля для хозяйствующих субъектов нельзя определить точно. Предполагая, что стоимость проверки для хозяйствующего субъекта (включая альтернативные издержки отвлечения персонала от текущей деятельности, но не учитывая возможные штрафы, предполагая объект контроля, тщательно соблюдающего все требования закона) находится в интервале от 40 тыс. до 80 тыс. руб. (эта цифра основана на экспертных оценках отвлечения в ходе проверки одного сотрудника от выполнения текущих обязанностей в течение двух месяцев), проверка 96 тыс. закупок в рамках 19,8 тыс. проверок означает приблизительно от 800 до 1600 млн. руб. альтернативных издержек на уровне всей группы проверяемых компаний, или от 0.034 до 0.07% общей суммы закупок (в качестве консервативной оценки можно принять величину 0.05%). Если же вспомнить ещё и о суммах штрафов, то к издержкам контроля нужно ещё прибавить сумму приблизительно в 9 млн. рублей (такую сумму в 2012 году УФАС наложило на должностных лиц штрафов за нарушения по госзаказу).
Неравномерность распределения затрат между объектами контроля существенно влияет на эту картину. Можно предположить, что затраты контроля выше для более сложных закупок, не укладывающиеся в стандартные схемы. Кроме того, нужно обратить внимание еще на одно обстоятельство - объекты контроля выбираются не случайно. Важным критерием их выбора являются жалобы. В первом полугодии 2012 г. антимонопольный орган получил 21,2 тыс. жалоб за нарушение Закона 94-ФЗ, из них 15,0 тыс. было рассмотрено по существу. Учитывая, что всего антимонопольный орган провел 19.6 тыс. внеплановых проверок, можно выдвинуть обоснованное предположение, что подавляющая их часть вызвана жалобами. Сама массовость жалоб и проверок на их основе создает основу для использования их именно в качестве злоупотребления правом. Соответственно, наличие обязательных требований к закупкам, подлежащих контролю и надзору, для хозяйствующих субъектов является источником рисков со стороны недобросовестных жалобщиков.
Статистика применения Закона 94-ФЗ позволяет
сделать некоторые оценки не только о прямых издержках контроля, но и о
действенности контрольно-надзорной деятельности и применения санкций.
Применяемые в массовом порядке санкции (за первое полугодие 2012 г. - 6,2 тыс.
постановлений о наложении штрафов) не очень высоки: средний размер штрафа
составляет 21 тыс. руб. Санкции за нарушение закона этим не ограничиваются:
важной угрозой для сотрудников подразделений, осуществляющих закупки, является
дисквалификация. И, тем не менее, угроза применения подобных санкций может быть
действенной только для относительно мелких и незначительных нарушений.
Соответственно, они не являются достаточно хорошим инструментом для предотвращения
такой проблемы, как коррупция, поскольку выигрыши распорядителя бюджета от
коррупционной сделки даже весьма среднего объема существенно превышают величину
ожидаемых штрафов. Маловероятно, что применение Закона 94-ФЗ действительно
способно предотвратить сознательное расхищение бюджета.
1.5 Соотношение выигрышей и прямых издержек
применения Закона
Таким образом, мы можем получить баланс прямых выгод и издержек от применения закона.
В целом для всех субъектов регулирования, в настоящее время затронутых Законом, соотношение выигрышей и издержек будет выглядеть следующим образом:
Выигрыши от снижения цены закупок: 45,4 млрд. руб. (ежегодно)
Текущие ежегодные затраты: 152,2 - 305, 375 млрд. руб.
Издержки контроля на стороне субъектов: 4,7 млрд. руб.
Итого, от действия Закона мы получаем чистые
потери от введения закона в пределах 111,5 - 264,675 млрд. рублей, это только
та часть суммы соотношения выгод и издержек, которую можно оценить в денежном
выражении, и по которой есть официальные данные.
1.6 Дополнительные риски и потери заказчиков,
действующих в соответствии с 94-ФЗ
Помимо издержек на организацию и проведение конкурсных процедур, отбор участников и издержки контроля, существуют ещё и риски, возникающие при строгом следовании законодательству.
Во-первых, так как в 94-ФЗ не регламентирован полный закупочный цикл, то существует риск получения в конечном итоге некачественной продукции, или получение продукции с нарушением сроков поставки, что влечёт за собой дополнительные издержки на устранение возникших трудностей.
Во-вторых, при долгосрочном планировании и закупке инновационной продукции, с одной стороны, возникает риск закупок морально устаревшей продукции, либо будет превращать план закупок в фикцию, либо приводить к существенным затратам ресурсов на корректировку программ с учетом относительно короткого периода смены технологий и появления принципиально новых технологий и продуктов. С другой стороны существует риск неполноты контракта, когда поставщик формально соблюдает условия контракта, но по факту заказчик получает продукт, несоответствующий его ожиданиям. Предъявить претензии в данном случае к поставщику довольно проблематично, поскольку контракт первоначально был неполный и формально был соблюдён.
Риски, возникающие благодаря чрезмерно жесткой
регламентации правил закупок для технологически сложных и инновационных
объектов, могут быть нейтрализованы путем создания перечня тех объектов
закупок, на которые должны распространяться процедуры, предусмотренные 94-ФЗ.
Иначе говоря, путем процедуре, противоположной предусмотренной Законом в
настоящее время - специальным решениям Правительства РФ, выводящим определенные
виды продукции из-под действия Закона.
1.7 Выводы и рекомендации
Подводя итоги рассмотрения 94-ФЗ, можно сделать вывод, что в данном законе большое количество коллизий и несоответствий. Заявленные в п.1. ст.1. цели носят больше декларативный характер. Исключение в данном случае составляет, цель «обеспечение единства экономического пространства», но являющаяся скорее общей, чем специфичной для данного законодательного акта. Остальные цели более взаимосвязаны друг с другом, и иногда не соответствуют друг с другом. Для экономии бюджетных средств необходимо повышение добросовестной конкуренции, что в свою очередь приведёт предотвращению коррупции, так как большему количеству участников сложнее договориться между собой.
Тем не менее, оставшиеся нереализованными средства по истечению года воспринимаются вышестоящими органами как неэффективная работа ведомства. Вследствие чего заказчики вынуждены договариваться с поставщиками на оплату до окончательного завершения их работы («эффект IV квартала»), что создаёт благоприятные условия для коррупции.
Расширение возможностей для участия в размещении заказов и стимулирование такого участия призвано увеличить конкуренцию, экономию средств бюджета и предотвратить коррупцию, но, одновременно с этим, открывает доступ для недобросовестных поставщиков, что приводит скорее к обратным результатам.
Повышение гласности и прозрачности делает понятным «правила игры» на торгах, позволяет контролировать закупочный процесс, соответственно сокращает уровень коррупции. Но, как уже упоминалось ранее, повышение прозрачности неоднозначно воздействует на вероятность возникновения коррупционного сговора. Многие исследователи в своих работах утверждают, что большая открытость приводит к тому, что участникам сговора, наоборот, легче контролировать друг друга и вычислить «отклонившуюся» фирму.
Таким образом, необходимо проработать цели, чтобы исключить возникающие коллизии в законодательстве. Более того, большинство из объявленных целей носят скорее характер специфических задач, которые должны быть решены данным законодательством. В то время как цель закупочного законодательства обеспечение удовлетворения потребностей государственных и муниципальных заказчиков.
Применение 94-ФЗ порождает как дополнительные издержки и риски, так и выигрыши. Оценка введения в действие Закона складывается, по крайней мере, из пяти компонентов:
Подготовка конкурсной документации;
Обучение персонала, ответственного за подготовку и планирование закупок;
Внедрение IT-системы, обеспечивающей оперативное соответствие между планированием хозяйственной деятельности и планированием закупок;
Проведение торгов, оценка заявок, подписание контрактов;
Вероятные судебные издержки в случае жалоб со стороны поставщиков.
Издержки контроля деятельности заказчика со стороны государства.
В качестве дополнительных рисков рассматривается отсутствие регламентации полного закупочного цикла, вследствие чего заказчики сталкиваются с проблемой получения некачественной продукции или нарушением сроков поставки. Особое внимание следует уделять закупкам инновационной или технически сложной продукции, так как в данном случае есть риски неполноты контракта или закупка морально устаревшего оборудования при долгосрочном планировании.
К несомненным выгодам от введения 94-ФЗ можно отнести экономию средств бюджета, унификацию и формализацию процедур закупки, смягчение бюрократического времени и способствование конкуренции из-за упрощения процедуры допуска участников к торгам.
Рекомендации.
Для повышения эффективности закупок в тех группах компаний, где проблема существует, путем стимулирования конкуренции на рынке закупок, и одновременно снижения рисков и издержек, созданных принятием Закона, необходимо:
Прежде всего, необходимо регламентировать весь закупочный цикл, поскольку на данный момент законодательно урегулирован только этап размещения заказа. Данная мера позволит избежать пробелов в законе о госзакупках, уменьшит в нём количество «лазеек», сократит уровень коррупции. Также данная мера позволит повысить эффективность системы закупок, так как ясные «правила игры» делают более привлекательным получение государственного заказа для потенциальных поставщиков, что приведёт к повышению конкуренции, а, следовательно, вероятности повышения экономии бюджетных средств. Таким образом, данная мера окажет комплексное воздействие для достижения целей, заявленных в законе.
Также большее внимание следует уделить профессиональной подготовке, повышению квалификации и аттестации служащих заказчика, поскольку высокий уровень профессионализма приведёт к уменьшению количества ошибок при подготовке документации, проведении торгов и заключении контракта. Данный механизм также позволит сократить поток жалоб на действия заказчика со стороны поставщиков, что в свою очередь снизит количество внеплановых проверок контролирующими органами, а, следовательно, издержки контроля и простоя деятельности заказчика.
Важным замечанием к действующему закупочному законодательству можно отнести большое количество разрозненных государственных и муниципальных заказчиков, каждый из которых проводит комплекс конкурентных процедур, что означает значительные трансакционные издержки. В качестве механизма сокращения данного вида расходов можно предложить централизацию закупок. Также необходимо ввести нормирование заказа для внутренних нужд ведомств, чтобы сократить расходы на закупку товаров, работ и услуг с излишними потребительскими свойствами, в том числе предметы роскоши.
Проблемной областью регулирования законодательства является недостаточная проработанность вопросов, связанных с определением начальной максимальной цены контракта, порядком её расчёта и обоснованием предмета закупки. Вопрос конкретных методик расчёта цены не регламентирован в 94-ФЗ, а, следовательно, нельзя однозначно ответить на вопрос о реальной экономии средств бюджета, возможной причиной может служить первоначальное завышение стоимости.
Не стоит также забывать о закупках инновационной, энерго- и природосберегающей, технически сложной продукции. Данный вопрос не регламентирован в полной мере в действующем законодательстве, и часто возникают противоречия между заказчиками и поставщиками при закупке данного вида продукции. На мой взгляд, этому вопросу следует уделить особое внимание, так как помимо неполноты контракта, которая неизбежно возникает при закупке товаров с неопределённым изначально точными характеристиками, существует потребность в предоставлении преференций поставщикам, и предлагающим инновационную продукцию, и активно использующим передовые технологии в производстве. Данный механизм стимулирования экономики, хотя и находится в противоречии с основными целями регулирования законодательства, направлен скорее на решение специальных, дополнительных задач, а именно на заботу о будущих поколениях и окружающей среды, стимулирование производства, развитие экономики и техническую модернизацию страны.
И в качестве последней рекомендации можно
выделить - устранение в новом законе о ФКС закупок «IV квартала», так как
описывалось ранее, они создают благоприятные условия для роста коррупции и
различных злоупотреблений в закупочной сфере, а, следовательно, снижают
эффективность всей системы.
Глава 2. Прогноз регулирующего воздействия ФКС
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ФКС) вступает в силу с 1 января 2014 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу. Тем не менее, и после его принятия ведутся активные обсуждения предстоящих изменений, при этом мнения экспертов относительно его будущего расходятся, нельзя дать однозначную оценку.
В данной главе я бы хотела дать прогноз регулирующего воздействия нового закона, попытаться определить достижимость поставленных целей, реализуемость принципов действия закона, а также возможные дополнительные выгоды, издержки и риски от принятия ФКС в переходный период для различных групп заинтересованных лиц.
Как и в предыдущей главе для прогноза регулирующего воздействия основное внимание уделено следующим вопросам:
. Определение проблем, на решение которых направлено принятие Закона, соотношение установленных целей Закона и выявленных проблем, возможность решения существующих недоработок иными правовыми, информационными или организационными средствами.