Также к категории иных заинтересованных лиц можно отнести экспертов и экспертные организации, которые привлекаются для проведения экспертизы в случае закупки товаров, чьё качество нельзя определить однозначно при разработке технических требований к закупаемой продукции или в момент поставки. Данное нововведение особенно актуально, так как ориентация на модернизацию экономики и инновационное развитие сложно представить без привлечения специалистов в определённых сферах.
.3. Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок.
Введение нового федерального закона о ФКС, обсуждение которого продолжалось почти год, и со времени принятия законопроекта в первом чтении, претерпевшего существенные изменения. Предполагается, что данный закон значительно сократит издержки, порождаемые неэффективностью функционирования настоящей закупочной системы, и высоким уровнем коррупции в этой сфере.
Рассмотрим теперь какие дополнительные преимущества даёт введение нового закона для разных групп заинтересованных лиц и общий положительный эффект для страны. Дать количественную оценку новому закону, который вступит в силу только с 2014 года пока довольно затруднительно, но отметить положительные эффекты от его действия реально.
Наиболее позитивное воздействие данный закон окажет на государственных заказчиков. Прежде всего, регламентация всего закупочного цикла, составление типовых контрактов, привлечение экспертов, исключение закупок «IV квартала» и ряд других мер уменьшат вероятность возникновения ошибок как на начальном этапе при формировании пакета документов и определении характеристик продукции требуемого качества, так и на момент приёмки, позволив избежать ошибок в случае закупок экспериментальных и доверительных товаров. Таким образом, снизится количество времени, требуемого на подготовку документов, увеличится экономия средств бюджета. Экономии средств также может способствовать сокращение количества случаев, когда закупки могут осуществляться у единственного поставщика, что изначально сводит на нет вероятность эффективной и результативной закупки.
Более того, инновационная продукция, отвечающая запросам времени, избавит государственных заказчиков от повторных закупок для замены быстро устаревающего оборудования, увеличивая, таким образом, временной лаг до следующего заказа. А это, в свою очередь, снижение транзакционных издержек на подготовку документов и проведение конкурентных процедур.
Также пошаговый мониторинг, аудит, общественный контроль в ряде случаев и первоначальное обоснование необходимости предмета закупки, начальной максимальной цены контракта, фокусирование особого внимания на специальной подготовке заказчика, требование первоначального обоснования жалобы позволят снизить вероятность судебных издержек, большого количества жалоб от поставщиков и внеплановых проверок со стороны контролирующих органов. Как упоминалось в предыдущей главе, эти затраты включают не только судебные издержки и штрафные санкции, но и время «простоя» сотрудников ведомств, которое они тратят в момент таких проверок.
Для поставщиков и иных заинтересованных лиц к дополнительным выигрышам от введения нового законодательства можно отнести следующее. Во-первых, если рассматривать добросовестных поставщиков, то увеличение прозрачности и эффективности функционирования закупочной системы, ясные «правила игры» с госзаказчиками приводят к увеличению конкуренции, заинтересованности поставщиков в получении контракта. Также размещение в единой информационной системе плана закупок позволит поставщикам заранее спрогнозировать свою деятельность для участия в наиболее заинтересовавших их торгах.
Более того, размещение всей необходимой информации на едином портале значительно снизит временные издержки на поиск необходимой информации о закупках и на взаимодействие с государственными и муниципальными заказчиками для поставщиков.
Особое внимание в данном законе уделяется малым предприятиям, поставщикам, предлагающим инновационную, энерго- и природосберегающую продукцию, некоммерческим организациям, т.е. тем, кто не может на общих основаниях участвовать в конкурентных процедурах, но развитие именно таких организаций принесёт больший положительный эффект для экономики страны. К тому же привлечение специалистов в определённых сферах, создаст новые рабочие места и приведёт к меньшему количеству ошибок в результате закупки.
В случае эффективного регулирования закупочной системы в ещё большем выигрыше окажутся покупатели конечной продукции, в случае, когда закупки осуществлялись не для внутренних нужд ведомств. Потребители услуг государства смогут получать качественную продукцию и услуги своевременно. И в средствах массовой информации будет меньше «грандиозных» скандалов с закупками просроченных товаров для больниц и детских садов или «золотых кроватей» и дорогих иномарок для министерств и ведомств.
Таким образом, к общему положительному эффекту для страны в целом можно отнести, во-первых, экономия средств бюджета, как заявил премьер-министр России Дмитрий Медведев: «Мы уже начали цикл совещаний по подготовке бюджета РФ на 2014-2016гг. В рамках оптимизации бюджета расходы на закупку товаров для госнужд будут уменьшены на 5%». Помимо планового сокращения расходов, экономии средств бюджета позволит достичь повышение конкуренции, закупка современной и инновационной техники. Также развитие малого бизнеса, привлечение некоммерческого сектора, предоставление преференций отечественным компаниям в перспективе должно привести к росту производства и ВВП страны.
Более того повышение прозрачности всей системы,
мониторинг и общественный контроль снизят вероятность коррупции, что на данный
момент является актуальной проблемой в стране. По заявлению главы Счетной
палаты Сергея Степашина каждый год в России из бюджетных средств, выделенных на
госзакупки, похищается 1 трлн руб. По его словам, это 1/14 консолидированного
бюджета страны. Таким образом, это приведёт к снижению бюджетных расходов на
закупки, привлечению заинтересованных поставщиков и общей эффективности
функционирования закупочной системы России.
2.4 Положения Закона, которые могут привести к
дополнительным издержкам и рискам участников хозяйственной деятельности
Состав субъектов регулирования является весьма неоднородным, соответственно неоднородными будут и последствия введения ФКС. В данном разделе будут рассмотрены положения закона, которые приведут к росту издержек субъектов хозяйственной деятельности, а в последующих проанализировано потенциальное соотношение издержек и выгод применения данных положений к различным группам субъектов регулирования. Определенная часть действий не зависит от вводимых законодательных требований и вызвана самой необходимостью организации и проведения закупок.
Прежде всего, рассмотрим государственных и муниципальных заказчиков, группу заинтересованных лиц, на которую ложится основное бремя издержек в связи с изменением законодательства в сфере закупок. На начальном этапе до введения закона большую часть издержек составит разработка, внедрение и поддержание работоспособности единой информационной системы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Сюда входит выплата заработной платы не только разработчикам данной системы, но и сотрудникам IT-отделов при дальнейшем её функционировании. Как озвучено на форум-выставке ГОСЗАКАЗ 2013 на новую информационную систему планируется потратить 4-5 млрд. рублей, что значительно удорожает контрактную систему.
Также до введения в действие закона о ФКС определённых затрат потребуют программы обучения новым правилам осуществления закупок сотрудников государственных и муниципальных органов власти.
Поскольку федеральный закон о ФКС регламентирует все этапы закупочного цикла, то теперь на начальной стадии планирования можно выделить следующие издержки:
издержки на анализ потребностей заказчика для составления плана-графика закупок и обоснования необходимости объекта закупки;
издержки на анализ ситуации на рынке для более точного определения начальной максимальной цены контракта, её обоснованности и привлекательности для потенциальных поставщиков;
издержки на подготовку документации и проведение других мероприятий по планированию и размещению планов-графиков в единой информационной системе.
На этапе размещения заказа и проведения конкурентных/неконкурентных процедур (в ряде случаев в соответствие с Законом) издержки остаются прежними - это издержки на подготовку конкурсной документации, проведение торгов, оценку заявок, размещение всей информации, документации, протоколов на сайте и заключение контракта.
Более того, усиление контроля - пошаговый мониторинг, аудит деятельности заказчика или общественные слушания в случае крупных контрактов на сумму более 1 млрд. рублей, хотя и преследует благие цели - повышение прозрачности функционирования системы и предотвращения коррупции - требует дополнительных затрат. Если же предложенные в законе механизмы окажутся эффективными на практике, и уровень коррупции действительно снизится, то возможно данный вид издержек нивелируется из-за снижения потерь от коррупции. Тем не менее, не стоит забывать, что увеличение штата контролирующих органов в связи с расширением круга их обязанностей также ляжет на бюджет государствами дополнительным бременем.
Остаётся актуальным вопрос о возможных издержках в связи с жалобами в ФАС или судебными тяжбами. Хотя в новом законе и предусмотрена защита от необоснованных жалоб, их обоснованность со стороны поставщика. Также тот факт, что в законе большое внимание уделяется профессионализму заказчика как одному из принципов и даже привлечению экспертов в определённых областях, хотя и значительно снижает вероятность появления обоснованной жалобы на действия заказчика, тем не менее, не исключает такой вероятности. Следовательно, возможно появление дополнительных издержек в связи со штрафами или судебными тяжбами.
В данном разделе стоит упомянуть и о дополнительных рисках, возникающих в связи с введением нового федерального закона, которые могут привести к дополнительным издержкам для заказчика. Прежде всего, это, как уже упоминалось ранее, предоставление преференций отечественным производителям. Данная мера может положительно повлиять на развитие экономики страны, но в случае конкретного ведомства необязательно приведёт к экономии средств или закупке продукции нужного качества. Также введение персональной ответственности заказчика, хотя и является положительным новшеством, поскольку поможет выявить конкретных виновных в нарушении закона лиц, может привести к излишней перестраховке непосредственных исполнителей, а, следовательно, к затягиванию всех подготовительных мероприятий и дополнительным согласованиям с вышестоящими органами.
Дополнительные издержки появляются и у поставщиков и иных заинтересованных лиц. Прежде всего, чрезмерное регулирование и контроль деятельности заказчика снижает привлекательность заключения контракта, так как немногие поставщики хотят, чтобы их предыдущую деятельность проверяли. Также применение такого критерия для оценки заявок как репутация поставщика и опыт выполнения аналогичных работ уменьшает шансы на заключение контракта не только у недобросовестных поставщиков, но и у начинающих фирм, только входящих на рынок. Более того, возможное предоставление преференций отечественным производителям снизит заинтересованность в участии в торгах у иностранных компаний, поскольку они первоначально теряют конкурентное преимущество. Всё это может привести к снижению уровня конкуренции, что негативно скажется на экономии бюджетных средств и на эффективности функционирования системы.
Из-за такого возможного снижения конкуренции и отказа от участия потенциальных поставщиков, которые могли бы предложить лучшие условия, потери могут понести и конечные потребители, так как они получат некачественные товары или услуги или с нарушением сроков. Конечно, данные риски нужно рассматривать как возможные, но не стоит исключать их вероятность.
Для страны в целом дополнительными издержками
может служить отсутствие экономии средств бюджета из-за возможного снижения
конкуренции. Вследствие чего снижается эффективность работы всей системы
закупок и возрастает вероятность коррупции, что ведёт к потерям эффективности
функционирования всей экономики и невыполнению функций государства по обеспечению
удовлетворения потребностей населения должным образом. Следовательно, затраты
на внедрение новой системы окажутся просто лишним бременем на бюджете
государства.
2.5 Соотношение выигрышей и прямых издержек
применения Закона
Таким образом, подводя итоги, можно сказать, несмотря на то, что количественную оценку выигрышам и издержкам от введения нового федерального закона дать сложно, из-за отсутствия достаточного количества официальных данных и расчётов затрат на указанные мероприятия с учётом прогнозного изменения цен, тем не менее, общие выводы можно уже сделать.
В переходный период для нового закона, на мой
взгляд, издержки значительно превысят выигрыши. Так как разработка единой
информационной системы и обучение большого количества заказчиков требует
значительных материальных средств. Тем не менее, со временем по мере вступления
в силу положений ФКС количественное соотношение выигрышей должно вырасти,
вследствие действия механизмов повышения эффективности предложенных в Законе.
Будет ли затянут этот процесс, зависит от того, насколько сильно проявятся
недоработки нового законодательства, насколько оперативно государственные
органы смогут их устранить и насколько лица, чья деятельность регламентирована
ФКС, заинтересованы в эффективном функционировании закупочной системы.
2.6 Выводы и рекомендации
Выводы.
Подводя итоги прогноза регулирующего воздействия ФКС, стоит отметить, что новый закон должен стать основой для регулирования всех сфер госзаказа РФ и на всех его этапах - от планирования и прогнозирования до исполнения контрактов и содержательного контроля за этим исполнением. По словам Э. С. Набиуллиной, разработчики законопроекта ставили перед собой несколько задач. Во-первых, необходимо было рещить острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок. Во-вторых, дать новую правовую систему координат для долгосрочного развития системы госзаказа.
Внедрение ФКС в полном объеме займёт определённое время по мере вступления в силу положений закона, при этом предполагается развитие всей системы, повышение квалификации её частников и реальная работа механизма повышения ответственности госзаказчиков. Новый закон регулирует весь закупочный цикл, из-за этого значительно расширяются функций органов власти, теперь под регулирование попадают те сферы, которые раньше практически не были регламентированы.
Важные изменения произошли при определении принципов функционирования нового законодательства. При сохранении прежних - прозрачности и открытости, обеспечения конкуренции, ответственности заказчика и эффективности осуществления закупок, было внесено несколько новых. Прежде всего, это профессионализм заказчика, стимулирование инноваций и единство контрактной системы в сфере закупок. Данные изменения имеют большое значение, так как изначально происходит ориентация заказчика на качественное и профессиональное исполнение своих обязанностей.
О том, к каким последствиям приведут все нововведения ФКС покажет практика, но уже сейчас можно сделать определённые выводы о возможных «подводных камнях» и недоработках, дополнительных выигрышах, издержках и рисках для основной группы участников, чьи интересы затронуты в связи с принятием нового федерального закона.