Материал: 339
16
представленную как основной и специальный субъект, составляют граждане, иностранные граждане и лица без гражданства. Это наиболее многочисленная группа субъектов административного процесса. Они выступают в качестве: лица, возбудившего административное дело (подавшего жалобу, обратившегося с предложением или заявлением); стороны административно-правового спора; уполномоченного представителя физического или юридического лица; лица, привлекаемого к административной ответственности; участника административного производства, не заинтересованного в исходе дела (свидетеля, переводчика, эксперта).
Субъектами также являются и общественные организации, негосударственные и религиозные объединения. В свою очередь, государственные органы могут выступать как органы, возбудившие и разрешающие дела в связи с осуществлением своих функций, и как сторона административного спора (должностное лицо, действия которого обжалуются в вышестоящий государственный орган или в суд). Органы прокуратуры также нередко являются сторонами административнопроцессуальных отношений, например, в части принесения протеста в порядке общего надзора на незаконный акт1. Судебные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, жалобы на действия должностных лиц. Общественные организации и их должностные лица выступают как субъекты административно-процессуальных отношений при рассмотрении их жалоб на действия органов государственного управления, а также как органы, разрешающие дело при выполнении возложенных на них функций государственных органов.
Таким образом, каждое административное производство представляет собой определенную систему норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения конкретных дел определенной категории, и представляет собой самостоятельный институт административного права. Однако каждое из производств по своему содержанию различно. В целом административный процесс и все составляющие его производства можно рассматривать с двух сторон: во-первых, как правоприменительную деятельность компетентных органов государственной власти, урегулированную нормами административного законодательства в сфере управленческих отношений; во-вторых, как совокупность административно-процессуальных норм, регламентирующих общественные отношения, связанные с функциональным закреплением задач и принципов административного процесса, его видов, с регулированием конкретных производств в целях реализации материальных норм и обеспечения законности в деятельности государственных органов.
1 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-I // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47.
Ст. 4472.
17
ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Вучебной и научной литературе по административному и административно-процессуальному праву управленческие действия, в рамках которых происходит реализация исполнительной власти, и не
связанные с осуществлением юрисдикционных функций, охватываются понятием административно-процедурного производства1.
Административные процедурные производства представляют собой часть административного процесса, цель которых – упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления.
Административно-процедурные производства возникают при наличии двух основных условий:
а) физическому или юридическому лицу необходимо осуществить предоставленное ему материально-правовыми нормами юридическое право или исполнить возложенную на него нормами материального права юридическую обязанность;
б) реализация этого юридического права или юридической обязанности может быть осуществлена заинтересованным лицом только посредством властно-организующей деятельности соответствующего компетентного административного органа.
Врамках административно-процедурных производств не разрешаются споры, не рассматриваются жалобы граждан и юридических лиц на действия и решения административных органов. Поэтому в них не может быть тяжущихся сторон. Между заинтересованным лицом и административным органом, участвующими в административнопроцедурном производстве, возникает регулятивное процессуальное правоотношение, в котором административный орган выступает не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию юридического права или юридической обязанности заинтересованного лица, предусмотренных материальными нормами различных отраслей права.
Для регулирования управленческих отношений органы государственного управления широко используют такие методы, как лицензирование, регистрация, разрешение и другие. Урегулированные административно-правовыми нормами, они приобретают форму административно-процедурного производства как вида административнопроцессуальнойдеятельностиорганов государственногоуправления.
1 Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. М., 2003. С. 314.
18
Сложность в изучении содержания и сущности процедурных производств заключается в отсутствии единого федерального закона об административно-процедурных производствах, поэтому правовое регулирование осуществляется рядом федеральных законов и иных нормативных правовых актов: «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 № 99-ФЗ, «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» 08.08.2001
№129-ФЗ, «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015
№218-ФЗ, «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства» от 18.07.2006 № 109-ФЗ, «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ, «Об актах гражданского состояния» от 15.11.1997 № 143-ФЗ, «О государственном оборонном заказе» от 29.12.2012 № 275-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 № 938 «О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», приказом Минобразования РФ от 22.05.1998
№1327 «Об утверждении Положения о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений» и др.
Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются. По этому признаку можно выделить следующие виды процедур. Первый вид: внутриорганизационные процедуры, которые основаны на административно-организационных отношениях, возникающих между структурными подразделениями органов исполнительной власти и между этими органами (их должностными лицами) и подведомственными им коммерческими и некоммерческими организациями. Данные отношения являются внутриуправленческими (внутриведомственными), так как существуют в рамках системы и структуры аппарата исполнительной власти. Особенность этого вида отношений заключается в том, что они во многом базируются на системе подчинения и определяются отраслевой спецификой.
Внутриорганизационные административные процедуры регулируются ведомственными положениями, регламентами, должностными инструкциями и т. п. В этот перечень также входит осуществление делопроизводства и соответствующих управленческих действий.
Вторым видом административных процедур являются процедуры, основанные на административно-организационных отношениях, складывающихся между органами исполнительной власти и не
19
подчиненными им юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями), а также между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и защитой их прав и свобод. Эти отношения носят внешнеуправленческий характер в связи с тем, что субъекты таких отношений не находятся в отношениях субординации, и процедуры, в которых реализуются эти отношения, являются внешнеуправленческими. В отличие от внутриорганизационных административных процедур, которые в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами, внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования.
Как показывает анализ административно-процессуального законодательства РФ, в зависимости от существа, процессуальных особенностей и результатов разрешения индивидуальных юридических дел в структуре административно-распорядительного процесса могут быть выделены следующие виды административных производств: регистрационное, лицензионно-разрешительное, правопредоставительное, экзаменационно-конкурсное, экспертно-удостоверительное, государственнопоощрительное и служебно-призывное1. С точки зрения В. Я. Кикотя, П. И. Кононова, названный перечень административных производств, входящих в структуру административно-процедурных производств, является исчерпывающим2.
Как было указано в предыдущей главе, любое производство, в том числе административное, представляет собой совокупность последовательно выстроенных стадий по рассмотрению и разрешению конкретных индивидуальных дел в сфере государственного управления.
Административно-процедурная деятельность является видом правоприменительной деятельности, именно поэтому вполне оправданно выделение стадий логического характера в административном процессе, которое основано, главным образом, на логической последовательности совершения определенных операций при реализации норм права в форме их применения. Данная проблема давно является предметом научного поиска ученых-юристов, которые с разных позиций обосновывают понятие стадий применения права, их последовательность, количество, особенности проявления в различных отраслях права. Так, ряд авторов (В. В. Лазарев, Л. Т. Бакулина) группируют все правоприменительные
1Понкин И. В. Понятие, структура и особенности административного процесса // Административное право и процесс. 2018. № 5. С. 6–7.
2Кикоть В. Я., Кононов П. И., Килясханов И. Ш. Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В. Я. Кикотя, П. И. Кононова, И. Ш. Килясханова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. С. 712.
20
операции в три основные стадии: 1) установление фактических обстоятельств дела, куда относятся операции, связанные с анализом фактических данных, доказательством их полноты и достоверности; 2) выбор и анализ нормы, где операции связаны с анализом юридических норм, установлением их юридической силы и т. д.; 3) решение дела, выраженное в акте применения права1.
Несколько иной подход прослеживается у А. Б. Венгерова, он указывает на наличие следующих стадий: 1) исследование фактических обстоятельств дела; 2) правовая квалификация действий адресата правоприменения; 3) проверка подлинности текста норм; 4) толкование нормы права, уяснение ее смысла; 5) вынесение решения компетентным органом, должностным лицом; 6) процедура доведения содержания решения до сведения адресата правоприменения, заинтересованных лиц и организаций2.
По нашему мнению, предпочтение необходимо отдать конструкции, предложенной первой группой авторов, которые довольно аргументированно и последовательно охватывают все стороны реализации правовой нормы, начиная от выяснения обстоятельств дела и заканчивая разрешением его по существу.
Неоднозначный подход к исследованию стадий логической последовательности объясняется и тем, что отдельные стадии не всегда выделяются и четко отграничиваются друг от друга. На практике последовательность совершения операций происходит в сознании лица, применяющего право, и внешне не выражается. Однако такие стадии всегда имеют место, их рассмотрению следует уделять внимание, ибо игнорирование хотя бы одной из них может привести к ошибкам в разрешении юридических дел, к нарушению принципа законности.
Основное назначение правоприменительной деятельности – разрешать конкретные юридические дела. Если нет ситуации, требующей соответствующего разрешения, значит, нет надобности в отыскании и анализе правовой нормы. Если же такая ситуация возникла, компетентному органу прежде всего следует установить сферу действия права, куда входят данные обстоятельства, что требует, хотя бы в общих чертах, их изучения. Все это говорит о том, что логически не только возможно, но и необходимо группировать всю совокупность правоприменительных операций на стадии. Это позволит обстоятельно рассмотреть процесс применения права, подробнее изучить его детали3.
1Проблемы теории права и правореализации: учебник / отв. ред. Л. Т. Бакулина.
М.: Статут, 2017. С. 56.
2Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. 2-е изд. М.: Омега-Л,
2005. С. 515–517.
3 Теория государства и права: учебник для академического бакалавриата / под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2017.
С. 144.