101
применение сертификации для случая отказа изготовителя от режима презумпции соответствия или отсутствия соответствующего национального стандарта;
возможность подтверждения соответствия не только изготовителем, но и продавцом [56].
Повышению качества разрабатываемых проектов технических регламентов будет способствовать методический аппарат, основанный на семиотике и лингвистическом подходе к распознаванию образов [57].
Данный подход впервые применялся для оценки качества проектов стандартов, но приведенные в нем идеи могут быть успешно использованы и для оценки качества разработки технических регламентов (ТР). Такая оценка качества ТР должна основываться на традиционных для семиотики аспектах: синтактике, семантике и прагматике. Как известно, отправной точкой в использовании указанного подхода является наличие базы сравнения [66]. Использование данного методического аппарата в части синтактической составляющей оценки качества технических регламентов стало возможным благодаря принятию Госстандартом России Рекомендаций по разработке технических регламентов (Р 50.1.044-2003) [67], устанавливающих, как указано в разд. 1 "Область применения", положения по структуре и содержанию ТР, а также по применению процедур оценки соответствия.
На основании проведенного анализа ряда проектов технических регламентов авторы [57] делают вывод о том, что качество разработки проектов ТР не соответствует современным требованиям. Такое состояние выявленной проблемы можно объяснить отсутствием методологической базы решения вопроса выбора объектов технического регулирования и формирования научно обоснованной программы работ по реализации положений ФЗ.
Все это может привести в дальнейшем к большим затруднениям, вызванным необходимостью увязки документов, исключения в них дублирования и противоречий, и как итог усложнит реализацию ФЗ в целом. Для повышения качества разработки технических регламентов необходимо использовать многолетний опыт работ по стандартизации и существенно доработать Р 50.1.044-2003.
С момента вступления ФЗ, по состоянию на начало 2006 г. имеется информация о разработке более 50 технических регламентов.
Но выполнение заключительных и переходных положений гл. 10 ФЗ внушает серьезные опасения: во-первых, за своевременное выполнение этих положений и, во-вторых, за достижение базовых целей ФЗ, опирающихся на определенные принципы и подходы. Главные из них [68]:
гармонизация (совмещение) российского законодательного пространства с международным;
дебюкратизация экономики;
конкурентоспособность отечественного бизнеса.
102
По мнению авторов [68], в большинстве представленных на всеобщее обсуждение проектов технических регламентов не нашли должного отражения базовые цели ФЗ и соответствующие методологические установки; не используется даже понятие риска; в то время как ФЗ дает только одно определение безопасности – отсутствие недопустимого риска. Это отражает тот факт, что усиление значимости факторов опасности, связанных с индустриальным вмешательством в окружающую среду и усложнением взаимодействий "человек – техника", привело к созданию такого вида деятельности, как управление рисками (риск-менеждмент).
При разработке проектов не учитывается, как правило, и методология жизненного цикла продукции (ЖЦП), хотя именно тема безопасности продукции и всех ее процессов доминирует среди заявленных в ФЗ целей технического регулирования. В международной практике обеспечения целей безопасности и конкурентоспособности эта методология играет важную роль.
Подмечено отсутствие в проектах попыток совместить с западными образцами формы и методы оценки соответствия, терминологию и классификационные перечни, организационный механизм обеспечения требований технических регламентов.
Очевидна необходимость выбора российской системы технического регулирования, в качестве которой могла стать европейская модель, адаптированная к российским условиям. Иначе разработки проектов технических регламентов превращаются в заимствование отдельных элементов из зарубежных систем, вне которых эти элементы эффективно функционировать не могут.
Саморегулируемые организации могли бы на законных основаниях брать на себя некоторые функции правительства, например регулирования и законодательной инициативы. Без этого выполнение программ разработки технических регламентов останется под контролем ведомств со всеми вытекающими отсюда последствиями [68].
В публикации [56] рассмотрены основные блоки изменений, которые предлагается внести в ФЗ в ближайшее время. К началу 2005 г. от федеральных органов исполнительной власти поступило более 100 предложений, в том числе концептуального характера. Все они в той или иной степени нашли освещение в этой главе настоящей книги. Основные итоги обсуждения ФЗ можно свести к следующему [56]:
отсутствует комплексный анализ действующей модели (системы) технического регулирования в рассматриваемой области;
отсутствуют единые методические подходы при разработке технических регламентов (отсутствует взаимосвязь с действующими нормативными документами);
отсутствует единый инструментарий – типовые схемы (модули) при установлении форм и схем обязательного подтверждения соот-
103
ветствия (сертификации) объектов технического регулирования требованиям технических регламентов;
необоснованные отступления от действующих нормативных правовых и нормативных документов (стандартов) при установлении обязательных требований, терминов, определений, проведении класси-
фикации и идентификации объектов технического регулирования.
В марте 2005 г. была создана Правительственная комиссия по техническому регулированию, которая рассмотрела вопрос и подтвердила необходимость внесения изменений в ФЗ.
Они не затрагивают общей концепции технического регулирования, установленной ФЗ, и направлены на обеспечение более эффективной реализации его положений. Все необходимые изменения и дополнения можно условно разделить на три категории:
относящиеся к переходному периоду (до вступления в силу соответствующих технических регламентов);
относящиеся к повышению эффективности разработки технических регламентов и направленные на сближение российской системы технического регулирования с международно признанными принципами и подходами в области технического регулирования;
направленные на устранение несоответствий и неточностей в ФЗ. Изменения, относящиеся к переходному периоду, который по закону
определен в семь лет, требуют пересмотра ст. 46 ФЗ. Смысл этих изменений состоит в сохранении и модернизации существенного механизма обеспечения безопасности до тех пор, пока будут разработаны технические регламенты.
Изменения и дополнения, касающиеся повышения эффективности технических регламентов, внесены в ст. 4, 5, 7, 11, 12. Они должны регламентировать вопросы обеспечения безопасности в соответствии с быстро меняющимися условиями, уровнем материального и технического развития общества.
Основная часть вносимых предложений заключается в уточнении норм регулирования отношений, возникающих при разработке, применении технических регламентов, направленных на однозначное понимание формулировок ФЗ, гармонизацию терминов и отдельных положений с мировой практикой технического регулирования и европейскими директивами, устранение очевидных неточностей.
104
Конкурентоспособность российских товаров, следовательно, благополучие наших потребителей, во многом зависят от того, насколько изготовители смогут убедить покупателей в качестве отечественной продукции. Важнейшее условие производства такой продукции – информационная совместимость, достоверность и прозрачность понятий, используемых потребителями, изготовителями, импортерами, государственными органами управления и другими заинтересованными сторонами.
Совместимость и достоверность может быть достигнута путем разработки и совершенствования системы технических требований. Эта система должна стать основой формирования технических регламентов, устанавливающих обязательные, граничные требования к пищевой продукции и продовольственному сырью, сформирует единую классификацию сельскохозяйственной продукции.
Особую активность в подготовке технических регламентов проявляют Зерновой, Мясной, Молочный союзы России, Российский союз производителей соков и другие.
Совершенствование законодательства по техническому регулированию позволит обеспечить гибкость и своевременность внесения изменений и дополнений в технические регламенты.
Требует незамедлительного решения создание системы национальных стандартов. В настоящее время в агропромышленном комплексе, помимо почти 2000 государственных, действует более 500 отраслевых стандартов, из которых приблизительно 400 – отраслевые стандарты на продукцию и более 38 – технические условия.
Требования к пищевой продукции регламентируют около 1896 стандартов, которые распределяются следующим образом:
на продукцию, в том числе на упаковку, маркировку, транспортирова-
ние и хранение – примерно 980 стандартов; на термины и определения – 60 стандартов; на методы испытаний – 730 стандартов; на правила приемки – 23 стандарта [91].
Программа национальной стандартизации в 2005 году включала разработку 129 проектов стандартов, в том числе на:
термины и определения (классификация, номенклатура) – 21 стандарт;
продукцию – 54 стандарта;
методы испытаний продукции – 55 стандартов;
упаковку, маркировку, транспортирование и хранение – 5 стандартов.
105
Существующая система технических комитетов по стандартизации – а их в отрасли сейчас свыше 30 – позволяет переработать и привести нормативные документы в соответствие с международными требованиями. Необходимо решение Ростехрегулирования о "переводе" большей части утвержденных министерством отраслевых стандартов, по которым работают сотни отечественных перерабатывающих предприятий, в ранг национальных.
Проблему создает недостаточное внедрение на предприятиях систем качества, отвечающих положениям МС ИСО серии 9000. В итоге по чисто формальному признаку отсутствие признаваемого за рубежом сертификата соответствия отечественный бизнес теряет около 2 млрд дол. ежегодно.
Назрела необходимость пересмотра стандартов на методы испытаний пищевых продуктов. Кроме создания современного нормативного обеспечения испытаний необходимо осуществление мероприятий по росту качества проведения самих испытаний. Это совершенствование метрологического обеспечения методик выполнения измерений при испытаниях, введение государственных стандартных образцов для градуировки средств измерений, формирование сети испытательных лабораторий (ИЛ) высокого рейтинга; проведение межлабораторных сравнительных испытаний и использование их результатов при подтверждении компетентности ИЛ, участие ИЛ в международных программах межлабораторных сравнительных испытаний.
Очень остра проблема однозначного толкования терминов в области производства, оценки качества потребительских характеристик и наименований пищевых продуктов [90].
Все эти вопросы подробно рассмотрены автором данной монографии в цикле проблемных статей, опубликованных в журнале "Партнеры
иконкуренты" в 2000–2005 гг. [69–74].
4.1.Метрологический уровень стандартов на методы контроля пищевых продуктов
Воснове количественного химического анализа, используемого при контроле качества пищевых продуктов, лежат сложные измерительные процедуры разнообразных характеристик продукта. Измеряются десятки физических величин, прямо или косвенно описывающих свойства, уровень качества, в том числе безопасность пищевых продуктов.
При этом некоторые величины (из общего массива измеряемых) используются для оценки практически всех пищевых продуктов: хлебобулочных, кондитерских, молочных, рыбных, мясных изделия, безалкогольных напитков, пива, вина и пищевых концентратов.
Вкачества примера возьмем "кислотность" – показатель, регламентируемый стандартами на все перечисленные выше продукты. Кислотность характеризует наличие в продукте свободных кислот, кислых со-