11
Втечение 7 лет с момента принятия Закона должны быть разработаны
иприняты все технические регламенты. Если к этому времени в какой-то сфере экономической деятельности технического регламента не будет, значит, здесь не будет и никаких обязательных требований. Такое жесткое решение принято в Законе, чтобы четко обозначить границы реформы во времени и в обозримые сроки обеспечить полный переход на новое техническое законодательство.
Никаких специальных и крупных этапов в этом процессе не предусмотрено. Вместе с тем определенным этапом будет принятие каждого из технических регламентов. С вступлением Закона в силу для бизнеса открываются принципиально новые возможности [8].
Государство регулирует правоотношения только в сфере задания требований безопасности. Все остальные требования, касающиеся конкурентоспособности продукции, – требования рыночные, значит, их должен регулировать рынок. Обязательные требования к продукции, которые раньше устанавливались государственными стандартами, санитарными правилами и нормами, строительными нормами и правилами, другими ведомственными документами, переводятся в новый для России вид документов – технические регламенты.
Объектами технических регламентов являются продукция и процессы ее жизненного цикла (ЖЦП): производство, эксплуатация, хранение и т.д.
Для подготовки проектов технических регламентов создаются экспертные советы, включающие представителей бизнеса, контрольнонадзорных органов, экспертного сообщества.
Всоответствии с Программой разработки технических регламентов на 2003–2010 гг. было предусмотрено только за первые два года разработать порядка 200 технических регламентов, то есть большую часть из запланированных [7]; осуществлять формирование методической базы разработки
иэкспертизы проектов технических регламентов; организовать проведение экспертизы проектов технических регламентов, поступающих из аппарата Правительства РФ; создать единую информационную систему по техническому регулированию и др.
Всоответствии со ст. 8 ФЗ технические регламенты делятся на два вида – общие и специальные. При этом обязательные требования к отдельным видам продукции и процессам ЖЦП определяются совокупностью требований как общих, так и специальных технических регламентов.
Под общими (горизонтальными) понимаются документы, которые распространяются на большие группы любой продукции. Скорее всего, это должны быть регламенты, устанавливающие базовые требования к свойствам продукции, например, технический регламент по электромагнитной совместимости, по пищевым добавкам и ароматизаторам или по безопасности пищевой продукции ("О безопасной реализации пищевых продуктов").
12
Специальные регламенты (вертикальные) должны устанавливать требования к узким, определенным группам продукции, имеющим специфические виды риска, учитывать технологические и иные особенности. Например, технический регламент, устанавливающий требования к молоку и молочным продуктам, их производству и обороту; технический регламент "Чистая вода".
Для тех объектов, уровень требований к которым установленный общими техническими регламентами является достаточным, специальные технические регламенты не применяют.
При разработке технических регламентов число нормативных документов должно сократиться. По пищевой продукции и сельскохозяйственному сырью предполагается разработать около 30 технических регламентов.
Структура технических регламентов жестко не регламентирована ФЗ, но основные разделы в нем оговорены. В качестве примера можно привести структуру проекта общего технического регламента "Пищевые добавки и ароматизаторы" [11]:
1.Общие положения:
1.1.Область применения.
1.2.Термины и определения.
1.3.Основные виды продукции.
2.Безопасность продукции:
2.1.Общие требования безопасности.
2.2.Гигиенические требования к безопасности.
2.3.Требования к упаковке и маркировке готовой продукции.
3.Подтверждение соответствия продукции установленным требованиям.
4.Область применения пищевых добавок и максимальные уровни их внесения.
5.Требования к производству.
6.Методы испытаний и отбора проб.
7.Государственный контроль и надзор.
Наиболее важным при разработке ТР является определение требований к безопасности продукции. Как уже было отмечено выше, возможны два варианта определения минимальных требований:
учет параметров, содержащихся в отечественных стандартах, СанПиН, СНиП;
использование международных норм, прежде всего европейских директив (например, по игрушкам, парфюмерно-косметической,
пищевой продукции).
При этом требования к безопасности могут быть выражены в виде конкретных количественных норм (характеристик) или требований, качественно определяющих уровень безопасности.
Первый способ принят в отечественной практике нормирования, и он имеет следующие недостатки:
13
необходимы значительные усилия для достижения консенсуса (согласия) по количественным значениям показателей безопасности;
требования к безопасности импортной продукции могут отличаться от установленных;
занижение требований приведет к снижению конкурентоспособности отечественной продукции, а завышение – к недобросовестной
конкуренции.
Второй способ задания требований безопасности предполагает, что минимально необходимые показатели – это существенные требования европейских директив. Если техническим регламентом задаются минимально необходимые показатели в виде существенных требований, качественно определяющих необходимый уровень безопасности, то изготовитель должен установить конкретные значения параметров продукции, отвечающие существенным требования. Доказательство соответствия этих параметров существенным требования технического регламента может обеспечиваться путем их сопоставления с показателями безопасности, содержащимися в национальных стандартах, применяемых на добровольной основе.
Кроме того, ТР устанавливают минимально необходимые ветеринар- но-санитарные и фитосанитарные меры к продукции, процессам ЖЦП и процедурам испытаний и инспектирования. Согласно ст. 2 ФЗ ветеринар- но-санитарные и фитосанитарные меры – обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях защиты от рисков, возникающих в связи с проникновением, закреплением или распространением вредных организмов, в том числе в случае переноса или распространения их животными и растениями, с продукцией, грузами, материалами, транспортными средствами, с наличием добавок, загрязняющих веществ, токсинов, вредителей, сорных растений, болезнетворных организмов, в том числе с пищевыми продуктами или кормами.
В техническом регламенте могут содержаться требования, обеспечивающие предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, то есть требования к информации о передаваемой приобретателю продукции. Эти требования должны соответствовать нормам законодательства о защите прав потребителей.
Из ФЗ следует, что технический регламент не должен содержать тре-
бования к качеству и потребительским свойствам, к конструкционным характеристикам продукции. Не включают в структуру технических регламентов правила и методы испытаний, а также отбора образцов. Это пре-
рогатива стандартов, применяемых на добровольной основе. Такие требования регулируются рынком, конкуренцией, а не административными мерами.
Таким образом, система технического регулирования, формируемая в России в соответствии с Законом "О техническом регулировании", основывается на принципах управления, принятых в мировой практике [12]:
14
государство обеспечивает баланс потребителей и производителей, защищая интересы потребителей, при этом не ущемляя интересы производителей постоянным и всеобъемлющим контролем;
за безопасность продукции отвечает производитель, которому обеспечивается полное доверие;
государство контролирует и регулирует только то, что в силах контролировать, отдавая рынку большую часть регулирующих функций;
обеспечивается равноправное участие всех заинтересованных сторон в разработке той документации, которая проводит техническое
регулирование в жизнь.
В странах рыночной экономики к настоящему времени сложились три основных направления нетарифного регулирования рынка, через которое государство воздействует на рынок и его участников.
Первое направление включает меры, основанные на законодательстве об ответственности изготовителя за качество и безопасность выпускаемой продукции. Такие меры носят предупредительный характер и являются базовыми для всего механизма регулирования. В их основе, как правило, лежит Закон о защите прав потребителя, предусматривающий неотвратимость ответственности изготовителя (продавца) за недоброкачественную продукцию или недостоверную информацию о ней.
Второе направление представляет собой собственно систему технического регулирования, осуществляемого государством для обеспечения безопасности и предотвращения фальсификации реализуемой продукции, в первую очередь опасной, с высокой степенью риска для потребителя. Техническое регулирование включает такие меры, как технические регламенты, подтверждение соответствия продукции, государственный контроль и надзор, аккредитацию участников подтверждения соответствия.
Третье направление включает меры более широкого назначения, выходящие за рамки регулирования безопасности продукции. Их основная задача – ограничить вмешательство государства во взаимоотношения изготовителя и потребителя. К таким мерам относятся добровольные стандарты, добровольная сертификация продукции, внедрение и добровольная сертификация систем менеджмента качества предприятий-изготовителей продукции, обучение и информирование потребителей, страхование ответственности за ущерб и прочие меры этого направления являются предпочтительными для цивилизованного рынка.
Опыт стран мирового содружества показывает, что они идут в техническом регулировании в двух направлениях: во-первых, создают солидную законодательную базу в виде законов (директив) и технических регламентов, и, во-вторых, активно развивают систему добровольной стандартизации. Так, в странах ЕС техническое регулирование осуществляется при помощи директив Европейского союза, которые вводятся через национальные законодательные акты.
15
Директивы "нового подхода", содержат только существенные требования к продукции, в них нет каких-либо норм, характеристик, которые устанавливаются в разрабатываемых под директивы стандартах. Если производитель выполняет изложенные в добровольных стандартах технические условия, отвечающие основным требованиям директив, то тем самым он автоматически выполняет требование самой директивы. В противном случае производитель должен доказать контролирующим органам соответствие своей продукции существенным требованиям директив. Под действие этих директив (их более 20) подпадает приблизительно 20% продукции, характеризуемой "физическими" свойствами: телекоммуникационное и низковольтное оборудование, медицинская техника, машины и механизмы, средства индивидуальной защиты и т.п.
Директивы "старого подхода" (их сегодня насчитывается порядка 22 тыс.) распространяются на 30% продукции, характеризуемой "химическими" свойствами: химические изделия, продукты питания, фармацевтика и т.д. "Старые" директивы содержат обязательные требования, выполнение которых контролируют органы государственного надзора и контроля. Еще около 25% продукции в странах ЕС подпадают под национальное законодательство, и только оставшаяся часть вообще никак не регулируется.
Стандарты, применяемые в нашей стране, также содержат две группы требований, из которых одни являются обязательными, а другие – факультативными, рекомендуемыми к применению. Новый Закон вводит двухуровневую структуру нормативных и нормативно-правовых документов, полностью соответствующую международной практике и соглашению ВТО по техническим барьерам в торговле:
обязательные требования к продукции выносятся в область технического законодательства – в технические регламенты;
добровольные требования к продукции остаются объектами стан-
дартов, гармонизированных с техническими регламентами. Техническое регулирование в части установления требований без-
опасности пищевых продуктов должно исходить из аксиомы, что качество и безопасность пищи – залог здоровья нации.
Пищевые продукты являются источниками и носителями десятков и сотен тысяч различных веществ и соединений, значительная часть которых может быть опасна для человека. Однако определять, нормировать и контролировать все их многообразие физически не возможно, да и не нужно.
Только на основании скрупулезно проведенных анализов, огромного массива данных, при наличии соответствующих методов и методик испытаний могут быть разработаны научно обоснованные нормативные документы [11].
Однако нормативная база – относительно временное явление: появляются более совершенные методы, новые данные. В результате действующие нормативы пересматриваются как в сторону ужесточения, так и в