16
сторону снижения или отмены. Так работает, к примеру, Комитет экспертов по пищевым добавкам и контаминантам ВОЗ.
При этом основой внесения показателей в нормативные документы служит оценка реального риска того или иного соединения для здоровья человека. Она определяется путем расчета количества реально поступивших в организм контаминантов исходя из нормы их допустимой суточной дозы. Подобный подход позволяет контрольно-надзорным органам пересмотреть всю систему контроля безопасности и качества продовольствия, сконцентрировать усилия на наиболее опасных направлениях, а товаропроизводителям – изменить технологию производства сырья или готового продукта.
Новая проблема для России, к которой приковано пристальное внимание общественности, – генетически модифицированные источники пищи (так называемые трансгенные культуры). Процесс их получения, длящийся, как правило, 10–15 лет, далеко не нов; в принципе, вся селекция основана на генетической изменчивости – с помощью человека появляется мутант с полезными для homo sapiens свойствами.
Последние достижения генетики и генной инженерии позволили точечно менять геном культурных растений, придавая последним определенные свойства: устойчивость к засухе, пестицидам, вредителям и т.д. И вот результат: если в 1996 г. площади под трансгенами занимали в мире около 2 млн га, то в 2003 г. – почти 67,7 млн га. И хотя многочисленными испытаниями доказана (в США еще в 1996 г.) "абсолютная композиционная эквивалентность" "натуралов" и трансгенов, в нашей стране создана одна из лучших в мире нормативно-законодательная база, регулирующая генноинженерную деятельность. Причем российские ученые не только придерживаются принципа композиционной эквивалентности, как, например, в европейских странах и США, но взяли на вооружение отечественный опыт 60–70-х годов – передовые достижения биотехнологии, в свое время наисильнейшей в мире.
Некорректное решение проблемы задания в технических регламентах требований безопасности может привести к ряду негативных последствий.
На основе анализа ряда проектов технических регламентов специалисты ВНИИС И. Аронов и В. Версан предлагают свою точку зрения на формирование и задание требований безопасности продукции [13]. Они исходят прежде всего из определения понятия безопасности.
В руководстве ИСО/МЭК 51:1999 безопасность (не продукции, а просто безопасность) трактуется как отсутствие недопустимого риска, то есть риска умаления или уничтожения права субъекта. Соответственно по этой же причине говорить о безопасности продукции некорректно, считают авторы. Отсюда встает кардинальный вопрос задания требований в технических регламентах: следует ли в них устанавливать риск причинения вреда в зависимости от различных источников опасности или целесо-
17
образно задавать показатели, от которых зависит безопасность. Учитывая назначение технических регламентов, специалисты приходят к выводу, что наиболее целесообразно устанавливать в них риски причинения вреда в
зависимости от различных источников опасности или в терминах ФЗ "минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность".
Кроме того, следует учитывать такой важный аспект: устанавливая в технических регламентах характеристики свойств объекта, разработчик в неявном (скрытом) виде уже фактически задает требования к конструкции (рецептуре) объекта. Например, задание конкретных требований в технических регламентах на пищевую продукцию (парфюмерно-косметическую и т.п.) приводит к установлению в скрытом виде требований к рецептуре.
Вместо этого было бы целесообразно в регламентах приводить ограни-
чения на различные риски (отравления, аллергии и т.п.), то есть устанавливать существенные (качественные) требования.
Таким образом, по мнению специалистов, задание конкретных требований ограничивает производителя в выборе конструкции (рецептуре), что отрицательно скажется на инновационной политике.
Кроме того, это приведет, по существу, к созданию условий для несоблюдения п. 4 ст. 7 ФЗ, где говорится, что технический регламент не должен содержать требований к конструкции и исполнению.
Далее встает вопрос об особенностях задания требований к продукции с учетом положений ФЗ. В соответствии с ФЗ требования к продукции в технических регламентах могут задаваться конкретными численными значениями показателей непосредственно или ссылками на стандарты
или в виде существенных требований, качественно определяющих необ-
ходимый уровень безопасности.
Первый способ задания требований к продукции не является новым для российской практики нормирования. При использовании первого способа предполагается, что технические регламенты должны распространяться в основном на широкую гамму продукции, например на продукты и т.п. В таком случае технические регламенты устанавливают лишь минимально необходимые требования (п. 1 ст. 7), и эти требования являются исчерпывающими (п. 3 ст. 7). То есть, с одной стороны, требования не должны ущемлять поставщиков, с другой – должны быть проанализированы все возможные виды опасностей и все возможные аспекты риска причинения вреда. Таким образом, разработчик технического регламента по безопасности машин не должен отражать вопрос, например, информационной безопасности, а обязан рассмотреть все источники механической опасности.
Если задавать требования безопасности к продукции в виде конкретных характеристик, то следует полагать, что "минимально необходимые показатели" – это показатели с некоторыми минимальными значениями для данной группы продукции, тем более что показатели должны задаваться исчерпывающим образом. На деле это может означать, что, во-первых,
18
потребуются значительные усилия для достижения консенсуса по назначению численных значений этих показателей.
Во-вторых, следует подчеркнуть, что выбор показателей, характеризующих безопасность, и соответственно их численных значений неоднозначен с точки зрения риска причинения вреда. Другими словами, для одного и того же риска причинения вреда можно построить разные наборы показателей, обусловливающие этот риск. Таким образом, технический регламент должен содержать все требования, базирующиеся на описании всех возможных ситуаций.
Вероятный пропуск какой-либо характеристики в техническом регламенте может сказаться в дальнейшем на безопасности продукции, обращаемой на рынке страны.
Для экспортируемой продукции, ввозимой на таможенную территорию Российской Федерации, система показателей, характеризующих безопасность, вообще может отличаться от системы показателей, установленных в техническом регламенте. В результате по формальному признаку такая продукция может быть признана несоответствующей требованиям технического регламента. Эта коллизия исключается, если в регламенте устанавливаются существенные качественные требования безопасности.
В-третьих, при такой форме задания конкретных значений показателей безопасности для широкой номенклатуры продукции технический регламент будет значительно перегруженным деталями.
В-четвертых, существует реальная опасность, что разработчики регламентов, преследуя свои узко ведомственные цели, сознательно могут или занижать, или, наоборот, завышать значения конкретных показателей технических регламентах.
Впервом случае такое задание требований приведет снижению конкурентоспособности отечественных производителей, во втором – будет
способствовать недобросовестной конкуренции.
Кроме того, конкретные значения показателей безопасности очень уязвимы для любого пересмотра международных требований, обеспечивающих безопасность.
Вэтом случае может потребоваться пересмотр технического регламента, а это длительная и сложная процедура. Как было отмечено, в том числе и по этой причине, в директивах ЕС требования безопасности задаются в виде существенных требований.
В-пятых, опыт стран-членов ЕС показывает, что задание конкретных требований в технических регламентах может значительно усложнить взаимную гармонизацию и признание результатов оценки соответствия [8]. Следствие этого – возникновение новых нетарифных барьеров, преодолеть которые будет достаточно сложно, так как конкретные требования будут заданы в техническом регламенте.
19
Второй вариант задания требований безопасности предполагает, что "минимально необходимые требования" – это существенные требования в духе директив ЕС. Такой подход ранее не применялся в российской практике нормирования требований.
Если в техническом регламенте задаются минимально необходимые требования в виде существенных требований, качественно определяющих необходимый уровень безопасности, изготовителю конкретной продукции необходимо установить конкретные задания ее параметров, отвечающих существенным требованиям. Доказательство соответствия заявленных изготовителем требований существенным требованиям технического регламента может обеспечиваться путем их сопоставления с показателями безопасности, содержащимися в гармонизированных (с техническим регламентом) национальных стандартах, применение которых является добровольным.
При этом существенные требования технического регламента (минимально необходимые требования) считаются выполненными, если характери-
стики продукции соответствуют конкретным характеристикам национальных (государственных) стандартов, гармонизированным с этим техни-
ческим регламентом.
Наиболее сложной является ситуация, когда изготовитель не желает использовать гармонизированный стандарт или такого стандарта нет. В этом случае бремя доказательства соответствия требованиям технического регламента лежит на изготовителе, что потребует от него немалых усилий.
Изготовитель с помощью третьей стороны должен доказать эквива-
лентность заявленных требований качественным требованиям технического регламента. В таком случае эквивалентность означает то, что заявленные требования обеспечивают не меньший уровень безопасности, чем требования гармонизированных стандартов. В ЕС эта работа выполняется органом, специально уполномоченным по данной директиве.
Если гармонизированных стандартов на эту продукцию нет, то заявленные требования подлежат анализу на соответствие существенным требованиям технического регламента, который также проводит уполномоченный орган. В первую очередь заявленные требования сопоставляются с аналогичными показателями и их численными значениями, установленными в международных и (или) региональных стандартах на аналогичную продукцию, допущенную к обращению на рынке, и в других документах, содержащих такие же показатели и не вызывающие сомнений в безопасности продукции.
С формальной точки зрения, двухуровневая система документов, содержащих требования к продукции, – технические регламенты и национальные стандарты, – строится следующим образом: технические регламенты содержат обязательные для применения и исполнения существенные требования безопасности на основе рисков причинения вреда, национальные же стандарты устанавливают конкретные характеристики к про-
20
дукции в целях добровольного многократного применения в виде показателей характеризующих безопасность, а также показателей, характеризующих качество продукции.
Реализация рассмотренных принципов задания существенных требований в технических регламентах позволяет резко сократить число технических регламентов, предлагаемых к разработке, поскольку каждое существенное требование сразу относится к значительной группе однородной продукции. При этом возрастает роль технических регламентов, которые распространяются на значительные группы однородной продукции и которые иногда называют макроэкономическими (например, пищевая продукция). Поэтому общие технические регламенты можно рассматривать как частный случай макроэкономических регламентов. Такой подход позволит сократить число узкоспециальных технических регламентов. Кроме того, он позволяет установить соответствующие приоритеты в сроках разработки регламентов: в первую очередь должны разрабатываться макроэкономические (общие) регламенты, число которых должно быть не велико.
Специальные (имеется в виду узконаправленные) регламенты должны разрабатываться только после соответствующих общих и макроэкономических регламентов и только в отношении той продукции, которая формирует специальные риски причинения вреда. Например, в специальных регламентах по обеспечению безопасности масложировой продукции могут устанавливаться существенные требования, связанные с отсутствием риска заболеваний из-за повышенного содержания продуктов окисления жиров и т.п.
В этих регламентах, в отдельных случаях требования безопасности могут устанавливаться в виде конкретных значений показателей. В то же время реализация требований регламента может быть осуществлена с помощью соблюдения стандартов, в которых будет сделана ссылка на соответствующий технический регламент. Если взять, например, молоко, то обязательные требования сводятся к недопущению в молоке сальмонелл. Это требование будет заложено в регламент. В то же время известно, что, если молоко подвергнуть определенной термической обработке, сальмонеллы в нем погибают. Именно это требование может быть заложено в национальный стандарт, при этом, в случае если доказано, что процедура кипячения выполнена, молоко можно не анализировать на сальмонеллез.
Такой подход к установлению существенных требований обеспечит реализацию в полном объеме положений Федерального закона "О техническом регулировании", будет содействовать инновационным процессам в стране, расширит возможности федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию в части управления программой разработки технических регламентов и в целом будет способствовать повышению роли национальной системы стандартизации. В специальных технических регламентах в отдельных случаях можно и следует устанавливать конкретные значения показателей, связанных с риском причинения