21
вреда, однако, по мнению авторов, это нельзя рассматривать как основной способ задания требований безопасности в регламентах [13].
Такая точка зрения на способы задания показателей безопасности имеет своих оппонентов и в конечном счете может быть оправдана или опровергнута практикой технического регулирования.
Выбор того или иного подхода при реформировании отечественной системы технического регулирования обусловлен не только внутренними, но и внешними факторами. Поскольку основным торговым партнером России является Европейский Союз (ЕС), то приходится учитывать опыт и считаться с его рекомендациями в этом вопросе.
Так, в одном из основополагающих документов рабочей группы ЕЭК ООН, разрабатывающей специальные рекомендации в области стандартизации и технического регулирования, записано, что для устранения возможных барьеров в торговле, ускорения и упрощения законодательной деятельности, а также упрощения процессов внесения изменений в техническую документацию, правительствам стран-членов ЕЭК ООН рекомендуется использовать в законодательных актах ссылки на национальные, региональные и международные стандарты. Это облегчит участь национальной промышленности, поскольку в данном случае новое законодательство не станет сдерживать развитие стандартизации, и в целом – науч- но-технический прогресс [14].
Ростехрегулирование делает акцент, как уже было отмечено выше, и рекомендует учитывать при разработке технических регламентов директивы нового подхода, где задействован принцип "презумпции соответствия", и глобальный подход, при котором главную роль играют нотифицированные органы и используются четко прописанные 16 моделей подтверждения соответствия, хотя директивы старого подхода имеют право на жизнь в тех обоснованных случаях, когда в нормативах указываются конкретные числовые значения параметров продукции. Для того чтобы ускорить процесс разработки технических регламентов, Ростехрегулирование подготовило специальные рекомендации.
В рекомендациях специалисты ВНИИС выделили пять принципов, которые необходимо соблюдать при подготовке проектов технических регламентов.
Первый – взаимодействие с некоммерческим партнерством "Союз" участников потребительского рынка, задача которого – организовать слушания с участием всех заинтересованных сторон.
Второй принцип – соответствие проекта технического регламента основным принципам реформы технического регулирования.
Третий принцип – анализ рисков причинения вреда вследствие нарушений требований технического регламента и технико-экономический анализ ситуации на правовом поле, где он будет выступать. Если анализ не приведен, у слушателей возникают вопросы: зачем нужен данный регла-
22
мент, какой вред несет продукция, на которую предполагается распространить его действие? Следовательно, нужно однозначно, четко обозначить суть, социальную значимость разработки регламента.
Четвертый принцип – предварительная юридическая экспертиза законопроекта. Сейчас в России отдается предпочтение изложению технического регламента постатейно, в формате закона, что требует юридической проработки.
Пятый принцип – наличие документов, которые обязаны сопровождать проект федерального закона (в первую очередь это касается концепции закона, пояснительной к нему записки и сводки отзывов).
Концепция технического регламента должна включать, например, такие сведения, как данные о разработчике законопроекта, основание для разработки последнего, основные положения документа. Важно отразить в концепции дополнительные мероприятия, которые следует предпринять для реализации новшества, указать, в какие конкретно действующие федеральные нормативные акты необходимо внести изменения и дополнения, в связи с принятием нового закона, и какое финансирование требуется для полномасштабного введения нового документа в жизнь.
Данные общественные слушания не имеют юридической силы. Принятые резолюции – всего лишь рекомендации, но их, как показала практика, учитывают разработчики законопроектов в ходе дальнейшей работы.
При разработке технических регламентов крайне важно, чтобы они не были обременительными для развития бизнеса, отвечали целям внешней торговли, были признаваемыми за рубежом и вместе с тем отвечали возможностям нашей промышленности. Исходя из целей технических регламентов очевиден вывод о том, что программа разработки технических регламентов, ее приоритеты, сроки и финансирование должны определяться планами социально-экономического развития страны, в том числе задачами, которые стоят сегодня в области развития внешней торговли. В процессе формирования программы должен быть организован сбор и анализ данных о случаях причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде и имуществу. Эта информация, наряду с изучением отечественной и зарубежной нормативной базы, должна использоваться при определении критериев допустимого риска и принятия решения по включению конкретного технического регламента в программу [16].
Целесообразно решением Правительства Российской Федерации создать центр по сбору и анализу случаев причинения вреда от эксплуатации и применения продукции, возложив на него подготовку предложений по группам продукции, на которые необходимо разрабатывать технические регламенты, и критериям допустимого риска. На этот же центр логично было бы возложить и выполнение задачи по учету и анализу всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, определенной ст. 7 и 12 ФЗ.
23
Решение данных вопросов требует научно-методической и организационной проработки [16].
ВНИИС разработал Рекомендации по структуре, содержанию и изложению требований технических регламентов (Р-50-601-47-2004), которые предназначены для разработчиков технических регламентов и могут использоваться при проведении экспертизы проектов [15].
Рекомендации касаются только технических регламентов, объектами которых является продукция. В рекомендациях даны разъяснения терминов и определений, использованных в Федеральном законе "О техническом регулировании".
Наличие такого документа снимает проблему различного толкования терминов и помогает общению специалистов. Например, дается понятие "гармонизированный стандарт" – национальный стандарт, включенный в Перечень гармонизированных стандартов, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технического регла-
мента, или "минимально необходимые требования" – требования без-
опасности, основанные на оценке риска причинения вреда продукцией, допустимого для данного уровня развития национальной экономики, науч- но-технической базы и научно-технических достижений.
При разработке технических регламентов, прежде всего, необходимо определиться, о каком виде документа идет речь (общем или специальном) и соподчинении регламентов не только по вертикали (общий – специальный), но и по горизонтали (с "соседними" техническими регламентами). Как правило, в первую очередь должны разрабатываться общие регламенты, затем специальные. Впрочем, очередность разработки может варьироваться, ибо специальные регламенты с ограниченной сферой применения вполне могут в силу повышенной опасности объектов регулирования быть востребованы раньше, чем появятся общие макроотраслевые.
В рекомендациях приводится и типовая структура технического регламента, включающая девять разделов.
Область применения и объекты технического регулирования. Вы-
бор категории объекта, прежде всего, определяется необходимостью защиты жизни и здоровья граждан, окружающей среды от возможных случаев причинения вреда. При этом следует предусмотреть распределение ответственности между субъектами, действующими на различных стадиях жизненного цикла продукции. Область применения регламента на продукцию целесообразно определять посредством описания главенствующих ее признаков (по существу, речь идет об идентификации объекта), а также используя общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации ОКП.
Основные понятия. Целесообразно привести определение понятий, которые необходимы для однозначного толкования положений разрабатываемого проекта технического регламента, как дополнение к ФЗ. Жела-
24
тельно использовать термины и определения, установленные международными и национальными стандартами.
Общие положения, касающиеся размещения продукции на российском рынке.
В данном разделе следует:
указать условия и особенности размещения на отечественном рынке продукции, а также отразить наличие информации о продукции, позволяющей безопасно ее использовать;
изложить вопросы маркирования продукции Знаком обращения на рынке с учетом того, что данная продукция может подпадать под действие других технических регламентов. Изображение Знака об-
ращения должно соответствовать утвержденному Правительством РФ образцу, быть четким, наноситься, как правило, на несъемную часть изделия, упаковку либо на сопроводительную документацию.
Требования к продукции – один из наиболее важных разделов технического регламента, поскольку разработчик документа должен "полно и корректно" определить все минимально необходимые требования. При этом следует учитывать, что требования к продукции должны быть обусловлены риском причинения вреда, то есть относиться только к аспектам безопасности, и ни в коем случае не должны служить препятствием для развития предпринимательской деятельности.
Минимальные требования безопасности могут задаваться двумя способами: путем установления либо детальных значений показателей безопасности, либо общих требований, качественно определяющих необходимый уровень безопасности.
Применение стандартов. Здесь должны быть описаны условия применения национальных стандартов для задания требований в общем виде – в рамках реализации принципа презумпции соответствия. Рекомендуется представлять также заранее подготовленный Перечень гармонизированных стандартов, предлагаемых для применения с целью соблюдения требований технических регламентов.
Подтверждение соответствия. В данном разделе предлагается указать формы (декларирование соответствия или обязательная сертификация) и схемы, правила и процедуры проведения подтверждения соответствия, а также срок действия декларации или сертификата соответствия. Для создания благоприятных условий взаимного признания результатов подтверждения соответствия желательно применять схемы, гармонизированные с международными правилами и, в первую очередь, с европейским модульным подходом. Оговаривается и особый случай – когда в качестве доказательства фигурирует система качества: в техническом регламенте необходимо определиться с тем, что за система, какие требования должны к ней предъявляться и т.п.
25
В качестве пособия целесообразно использовать Р 50.1.046–2003 "Рекомендации по выбору форм и схем обязательного подтверждения соответствия продукции при разработке технических регламентов" [10].
Государственный контроль (надзор). Формировать раздел рекомен-
дуется путем установления процедур государственного контроля и надзора за соответствием продукции требованиям технического регламента, определения органов власти, ответственных за проведение контроля и надзора, а также действий, которые необходимо предпринять для защиты рынка от опасной продукции, в том числе связанных с ее отзывом.
Заключительные и переходные положения. В этом, последнем разде-
ле рекомендуется вести речь о сроке вступления технического регламента в силу с учетом готовности сектора рынка к новым условиям регулирования, времени, необходимого для разработки и опубликования соответствующего перечня гармонизированных национальных стандартов, и прочего.
Рекомендации сопровождаются приложениями, раскрывающими примерную структуру специального технического регламента на сложное изделие; принципы, состав и порядок установления минимально необходимых требований; задания требований безопасности к продукции на стадиях ее жизненного цикла и, наконец, схемы обязательного подтверждения соответствия. Достижение целей ФЗ должно обеспечиваться при условии того, что требования технических регламентов не будут служить препятствием осуществления предпринимательской деятельности, свободному перемещению товаров и будут минимально необходимы. Устойчивая тенденция в этой области может быть создана только при активном развитии и введении в действие альтернативных рыночных форм регулирования: добровольной сертификации, страхования ответственности за ущерб, внедрения систем качества, обучения и информирования потребителей, создания саморегулируемых организаций и т.д. Очевидно, что и здесь нужна продуманная программа действий.
1.3. Подтверждение соответствия в системе технического регулирования
Процедура подтверждения соответствия установленным требованиям проводится в России с 1993 года Система сертификации пищевых продуктов и продовольственного сырья, входящая в состав Системы сертификации ГОСТ Р, также функционирует с 1993 года. До вступления в действие Федерального Закона "О техническом регулировании" работа по сертификации продукции пищевых отраслей промышленности и сырья регламентировалась 11 федеральными законами, более 60 подзаконными актами и постановлениями Правительства РФ и 1438 государственными стандартами на пищевую продукцию и методы ее испытаний, а так же СанПиН 2.3.2.560-96
(СанПиН 2.3.2.1078-01).