Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni
Глава 2. Издержки и риски политических реформ
силу того, что воздействие рыночных реформ опосредуется поведенческими реакциями (ответами) институциональных акторов и затронутых реформами индивидов.
Ресурсы Мирового банка подчеркивают важность политэкономического контекста реформ. Их можно использовать для того, чтобы вскрыть черный ящик политической экономии посредством использования аналитической оптики социального характера с целью изучения интересов и стимулов заинтересованных групп, а также влияния формальных и неформальных институтов на формирование государственных курсов и их реформы37. Для нацио-
нальных заинтересованных групп и доноров PSIA предоставляет и основания
ивозможности для фундаментального переосмысления реформы, для принятия решения изменить их скорость или последовательность или же для имплементации компенсаторных либо дополнительных мер с целью смягчения негативных эффектов и усиления позитивных.
Необходимо подчеркнуть, что Мировой банк фокусируется на «частичных» − или, точнее, практических – реформах отдельных секторов экономики. Каждый такой сектор обладает особыми характеристиками, и именно они значимы для анализа распределительных эффектов, включая типы последних, каналы передачи, наиболее адекватные инструменты и техники, необходимые базы данных
ицелый спектр политэкономических факторов. Предлагаемый анализ фокусируется прежде всего на каналах, через которые реформы курсов ожидаемо окажут воздействие на население, и предоставляет обзор наиболее типичных направлений и степени ожидаемых воздействий, механизмы имплементации реформ, круг участников, которые либо сами влияют на реформы, либо будут ими неизбежно – позитивно или негативно – затронуты; наконец, методологии, обычно используемые для анализа распределительных эффектов.
Вкачестве примера можно привести анализ реформ пенсионной системы
исистемыЖКХ,свидетельствующийоперераспределительномхарактереэтих
особо значимых и часто обсуждаемых в России реформ.
Начнем с того, что сами задачи, стоящие перед любой пенсионной реформой, обычно носят противоречивый характер и предполагают перераспреде-
ление. Хотя первичная цель пенсионной системы заключается в обеспечении
адекватных, устойчивых и стабильных пенсий, большинство реформ в этой сфере мотивировано налоговыми проблемами. Отчасти это объясняется тем, что пенсионные системы редко удается построить на долговременную перспективу. Старение населения, изменение объема трудовых ресурсов и плохое управление ведут к тому, что система начинает нуждаться в пересмотре. Кроме того, распределительные выгоды пенсионной реформы не проявляются в короткие сроки – преобразования в этом секторе обычно приносят плоды только через 30−40 лет.
37 См.: Coudouel A., Stefano P. Op. cit. Р. 14.
45
и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России
Пенсионные реформы можно сгруппировать по крайней мере в четыре категории: параметрические реформы, предусматривающие изменения параметров существующей до реформы системы; системные реформы, предполагающие введение новой системы, заменяющей или дополняющей прежнюю; регулятивные реформы, при которых происходят изменения в регулировании инвестиций; наконец, административные реформы. Поскольку у разных стран пенсионные системы совершенно различны, прежде чем приступать к оценке воздействия пенсионных реформ на бедность и социальную сферу, необходи-
мо задаться некоторыми вопросами. Бедны ли на самом деле пожилые люди? Каковы условия их жизни? В каком доходе они нуждаются? Каков налоговый
статус пенсионной системы в настоящее время и каким он будет в ближайшем
будущем? Может ли страна позволить себе реформу? Анализ указывает также
на необходимость исследования структуры выгод и издержек для оценки справедливости задуманного перераспределения. И здесь тоже возникают во-
просы,задающиенаправлениепроцессуреформ:адекватныливыгоды?справедливолипредоставлениепенсий?насколькоперераспределительнойявляется пенсионная система?
Эксперты Мирового банка исследовали также реформы ЖКХ в сфере водо-,
электро- и газоснабжения, а также телекоммуникации. Эти услуги можно объединить в одну группу, поскольку они порождают схожие экономические и политические проблемы.
Существуют различные, зачастую конфликтующие между собой мотивации
реформированияЖКХ.Так,еслиисходитьизмакроэкономическойперспективы, эти реформы могут способствовать оптимизации государственных финансов, однако согласно микроэкономической перспективе реформы должны
улучшить само состояние ЖКХ. В первом случае задача максимизации сбора
налогов может привести к снижению конкуренции, слабому регулированию и минимизации инвестиционных обязательств. Во втором случае главная цель повышения эффективности требует гораздо более сильного акцента на реструктурировании, реформах регулирования и рыночной либерализации.
РазныетипыреформыЖКХ,какипенсионнойситемы,имеютважныеперераспределительные последствия. Ключевые измерения – занятость и зарплата, цены на услуги, налоговые потоки, собственность на имущество и проч.
В анализе содержится подробный и широкий обзор литературы, рассматриваются 50 страновых кейсов и результаты 13 кросснациональных исследований. Все кейсы показывают сложность и уязвимость генерализаций при оценке размаха и направлений воздействий любых типов реформ. В конечном итоге поиски баланса между интересами затронутых реформами групп – это политический выбор, который зависит, помимо прочего, от дизайна реформ и их последующей имплементации. В анализе описаны смягчающие меры, призванные ослабить негативные воздействия реформ на каждую из затронутых групп.
46
Глава 2. Издержки и риски политических реформ
Подчеркнем: и анализ издержек и рисков политических реформ государства, и анализ реформ государственных курсов исходит из предположения о том, что объяснить, понять, предсказать и даже контролировать происходящее вокруг нас – это принципиально решаемая, хотя и далеко не легкая задача. Возможно, мы не очень понимаем, в какой точке находимся в данный момент и каковы основные тренды нашего дальнейшего развития. Возможно, мы неточно представляем себе, как взаимодействуют разные курсы реформ друг с другом. Не исключено, что у нас просто нет реальной возможности выбрать и провести «наилучшую» реформу, даже если мы знаем, как она будет работать. Задача исследования общего процесса формирования и реализации различных направлений государственной политики и их реформирования, подкрепленная соответствующим анализом социальных эффектов, как раз и заключается в том, чтобы по возможности помочь практикам и аналитикам ответить на эти вызовы38.
38 См.: Coudouel A., Stefano P. Op. cit. Р. 11.
Глава 3
Бизнес, общество, государство: никто не хочет перемен?
Сегодня потенциал тех социальных групп или сил, которые хотели бы изменений политического режима, очень ограничен. <...> У образованных классов в российском обществе нет ни ценностных представ лений, ни воли, ни соответствующих ин тересов, которые могли бы стимулиро вать изменения в структуре политиче ской организации России.
Лев Гудков, директор Аналитического центра Юрия Левады (Левада-Центр)1
В целом мы исходим из того, что российское государство вольно или невольно создало такую мотивацию и поддерживает такие правила игры, при которых экономическим и политическим элитам выгоднее оставаться в рамках пусть
инеэффективного, но статус-кво в экономике и политике, нежели нести издержки и риски перехода к новой модели. «Без серьезных угроз своему положению, власти и богатству (а нередко свободе и жизни) в виде грядущих экономических потрясений, войн, восстаний и массовых акций протеста она (элита) не готова менять мотивацию и что-либо перестраивать в сложившейся и вполне устраивающей ее системе государственно-общественного устройства»2.
Российские элиты объединены на основе излечения выгод (ренты) из статускво и разъединены относительно того, в каком направлении можно было бы дви гаться дальше. Более того, как заметил Петр Ореховский, сегодня в России «нет
ине может быть никакого общего проекта модернизации, есть только действия отдельных социальных групп, стремящихся увеличить объем своих привилегий для получения дополнительной ренты. Ни одна из элит не может предвидеть долгосрочных последствий своих шагов в постоянно изменяющейся, активной внешней среде»3.
1Гудков Л. Российский авторитаризм: институциональный и общественный контекст. Выступление в рамках обсуждения проекта «Российское государство: вчера, сегодня, завтра» в фонде «Либеральная миссия». Москва, февраль 2006 года.
URL: http://www.liberal.ru/articles/1268
2Модернизация России как условие ее успешного развития в XXI веке / отв. ред. А.Н. Аринин. М. : РОССПЭН, 2010. С. 15.
3Ореховский П. Модернизация и особенности российской демократии // Общество и экономика. 2010. № 8.
48
Глава 3 . Бизнес, общество, государство: никто не хочет перемен?
Крупный бизнес – за определенность
Прежде всего, запроса на новые правила игры нет со стороны крупного бизнеса, которому политическая система выгодна именно в ее нынешнем состоянии. Отметим, что и в 1990-е, и в 2000-е годы в России шел процесс последовательного усиления экономического и политического влияния крупного бизнеса. Многие эксперты считают, что в целом крупный бизнес чувствует себя относительно защищенным. Вот мнение президента Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Александра Шохина: «Я ду-
маю, что страхов особых нет. Хотя многим небезразлично и дело Ходорковского, и что будет в 2012 году. Все эти факторы имеют значение для
принятия решений о будущих инвестициях... К тому же многие умеют неплохо делать бизнес за пределами России. Поэтому и активизировался поток приобретения недвижимости за рубежом, переселения членов семей, устройства детей в зарубежные школы и университеты… Отток капиталов связан с пониманием благоприятного момента для инвестиций – и в недвижимость, и в образование детей, и в производство»4.
Как пишет Владимир Гельман, для крупного бизнеса «правила игры есть,
иони работают. Новых банкротств и посадок нет, государство не покушается на интересы, которые считает законными. “Альфа” и “Ренова”, к примеру, подали на правительство в международный суд и выиграли. Так нужны ли
крупному бизнесу перемены? На что стоит менять нынешнюю опреде ленность?»5
Сошлемся еще раз на Александра Шохина. Президент РСПП считает главным условием эффективной работы крупного бизнеса предсказуемость
иопределенность политики, в том числе экономической. При этом, по его мнению, степень влияния крупного бизнеса на власть возрастает: «Степень влияния растет. Более того, оно даже формализовано в ряде случаев. Год назад правительство приняло очень важную технологию под названием "оценка регулирующего воздействия". Проекты нормативных актов, которые приходят на заключение в Минэкономразвития по многим вопросам, в которых заинтересован бизнес, подлежат оценке со стороны бизнеса. У бизнеса нет права вето на них, но, учитывая прорыночную позицию МЭРа, мы в состоянии убедить, что надо принимать, что не надо, что поменять. Предложение президента, которое имеется в составе магнитогорских пунктов, существенно дополняет эту технологию, которую правительство создало год назад. Оно позволяет не только новые нормативные акты оценивать с точки зрения воздействия на бизнес, но и старые пересмотреть. Предложена схема ретроспективной оценки нормативных актов и отмены тех из них, которые мешают бизнесу. Формализация участия бизнеса в экспертизе и оценке нормативных
4Шохин А. Нам нужна предсказуемость политики // Коммерсантъ. 2011. 21 апр.
5Гельман В. Без страховки. Кризис легитимности власти и спрос на перемены // Новое время. 2011. № 16.
49