Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni
и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России
селлером в США, Бреммер предложил использовать J-кривую для объяснения трудностей политической трансформации авторитарных режимов и указал на взаимосвязь между стабильностью государства и демократической открытостью. По его определению, «стабильность» складывается из двух важных элементов: способности страны противостоять политическим, экономическим
исоциальным кризисам и способности избегать ситуаций, которые приводят к таким кризисам. Открытость имеет внешнюю и внутреннюю составляющие. Внешняя открытость – это степень того, насколько свободно государство позволяет людям, идеям, информации, товарам и услугам пересекать границы. Внутренняя открытость подразумевает свободный поток информации и идей
внутри страны. Могут ли граждане свободно говорить друг с другом? Есть ли
у них доступ к точной информации о событиях, происходящих в других частях
страны? Могут ли они влиять на ход управления страной?
Некоторые страны (Северная Корея, Бирма, Зимбабве, Беларусь) стабильны именно потому, что имеют закрытые недемократические политические режимы, не позволяющие политическим конфликтам выйти из-под контроля государства. Другие страны (США, члены ЕС), напротив, стабильны благодаря тому, что основаны на открытой демократической политической системе. Такие системы менее приспособлены для подавления конфликтов, но способны лучше их разрешать. Граждане этих стран и внешние инвесторы уверены, что политические
исоциальные проблемы будут мирно разрешены при посредстве институтов, независимых друг от друга, и принимают процесс этого разрешения как легитимный. В таких открытых демократических системах важнейшая роль принадлежит не персоналиям, а институтам. Высокий уровень стабильности в открытом государстве поддерживается зрелыми институтами и готовностью населения и политических игроков следовать правилам демократической игры.
Бреммер предлагает читателю представить себе график, на котором по вер-
Социальная стабильность
Открытость
Рис. 1. J-кривая зависимости между демократической открытостью и социальной стабильностью Бреммера
40
Глава 2. Издержки и риски политических реформ
тикали отмечены показатели политической стабильности различных стран мира, а по горизонтали – показатели их открытости, как внешней, так и внутренней. По мере размещения стран в виде точек на графике образуется та же J-кривая. Страны, которые оказываются в левой части графика, менее открыты,
вправой – более открыты. Чем выше страна расположена на графике, тем она более стабильна.
Кривая также иллюстрирует то обстоятельство, что страна, стабильная благодаря своей закрытости, может стать страной, стабильной благодаря своей открытости, только преодолев переходный период опасной политической нестабильности. Некоторые государства, например Южно-Африканская Республика при переходе от системы апартеида к многорасовой демократии и Испания после Франко, смогли пережить этот период. Югославию, Чехословакию и Совет ский Союз попытки подобного перехода привели к распаду. Другие страны при попытках перехода к демократии потеряли части своей территории (Эфиопия, Индонезия, Малайзия, Индия). Многие многонациональные страны, стремясь избежать распада, просто отказались от демократической трансформации.
Движение слева направо вдоль кривой показывает, что с началом трансформации уровень стабильности резко падает, при этом открытость повышается непропорционально медленно. А следующий отрезок как раз и описывает период опасной нестабильности. Важно подчеркнуть, что сократить этот период невозможно, поскольку авторитарные элиты не могут в одночасье быть заменены легитимными институтами. Задача, однако, может заключаться
втом, чтобы, признавая невозможность избежать переходного периода
впринципе, тем не менее сделать его менее опасным, то есть «поднять петлю» вверх.
Реформы курсов государственной политики, их издержки и риски: аналитические ресурсы для практиков
Рассуждая о политических реформах, их рисках и издержках, мы имеем в виду не только принципиальные изменения правил игры (институтов), но и реформы курсов государственной политики (public policy reforms), которые идут во всех странах – с разными уровнями благосостояния, разными политическими режимами, разной историей. Такие реформы также обычно бывают связаны с издержками в краткосрочной перспективе, но могут принести значительные улучшения многим в долгосрочном плане. Кроме того, часто случается так, что издержки реформы несут не те, кто пользуется ее непосредственными пре имуществами. Экономисты-теоретики обычно исходят из следующей предпосылки: если реформа в целом приносит выгоды, то те, кто их получает, могут и должны компенсировать ущерб тем, кто проигрывает от реформы. К сожалению, обеспечить такую компенсацию на практике чрезвычайно сложно. Следует учитывать и то обстоятельство, что последствия реформ курсов государственной политики подобны кругам, расходящимся по воде от брошенно-
41
и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России
го камня. После первоначального прямого эффекта (своего рода «всплеска»)
вдальнейшем, при распространении реформ, могут возникнуть менее предсказуемые «волны», которые вызывают цепную реакцию вторичных воздействий, усиливающих, ослабляющих или искажающих задуманное изначально воздействие реформы. Некоторые направления реформ могут затрагивать
иизменять непосредственно сам характер власти (authority) – ее силу (power), структуры и процессы. Как правило, речь идет о реформе гражданской службы, децентрализации или схожих институциональных реформах. Подобные типы реформ часто ведут к изменениям в самих процессах принятия решений
ипоявлению новых подходов к определению прав, обязанностей, стимулов
исанкций. Все это, в свою очередь, воздействует на поведение государственных акторов и граждан.
Одна из глав издания Международного валютного фонда «Перспективы развития мировой экономики» за апрель 2004 года была посвящена анализу сроков и методов проведения реформ государственных курсов в промышленно развитых странах. На ее основе Рагурам Раджан (экономический советник
идиректор Исследовательского департамента МВФ) сформулировал ряд практических рекомендаций, которые мы считаем важным воспроизвести:
1)начинайте реформы в период возобновления роста после экономического спада. Это время хорошо тем, что спад заострил внимание людей на необходимости реформ, а возобновление роста сулит более быструю отдачу от них;
2)используйте профицит бюджета для оплаты издержек реформ. Реформы даются нелегко даже в лучшие времена. Полезно иметь возможность компенсировать издержки проигравшим и следует использовать эту возможность эффективно;
3)начинайте с реформ, быстрее приносящих выгоды. Например, реформы торговли и финансовых рынков приносят выгоды даже в краткосрочной перспективе. В случае успеха они не только дают показательный эффект, но и могут способствовать усилению конкуренции, что облегчит дальнейшее проведение реформ;
4)заручитесь внешней поддержкой. Подписание международного соглашения или вступление в международный клуб может обеспечить внешнюю дисциплину, которая будет диктовать темпы реформ33.
ВМировом банке были также разработаны и обоснованы аналитические ресурсы для помощи практикам, то есть тем, кто непосредственно вовлечен
впроцесс реформирования государственной политики в различных сферах34. Была поставлена задача сформировать основы социального анализа государ-
33См.: Раджан Р. Почему проведение структурных реформ вызывает столь серьезные затруднения? URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/rus/2004/06/pdf/straight. pdf
34См.: Coudouel A., Paternostro S. Analyzing the Distributional Impact of Reforms: A Practitioner's Guide. World Bank Publications, 2005.
42
Глава 2. Издержки и риски политических реформ
ственных курсов, во-первых, для лучшего понимания распределительных эффектов тех или иных реформ и, во-вторых, для более грамотной и привязанной к конкретному месту оценки, а также дизайна политики реформ. Под социальным анализом подразумевается институциональный, политический и собственно социальный анализ в более узком его понимании; эти три пересекающиеся области фокусируются на правилах и отношениях, от которых зависит результат реформ.
Институциональный анализ изучает те правила, которые «придумывают» люди для структурирования групповых отношений и взаимодействий в политике, экономике, общественной жизни. Анализ базируется на понимании того, что эти правила – прописанные формально или же неформально закрепленные в культурных практиках – воздействуют на ожидаемые результаты реформ или искажают их, причем, возможно, искажают принципиально. Политический анализ «смотрит» на структуру властных отношений и интересы различных групп, которые воздействуют и на сам процесс принятия решений, и на распределительные результаты реформ. Этот анализ основан на признании того, что от характера и констелляции политических интересов зависят дискуссии как о том, какого рода экономические реформы должны быть предприняты, так и о том, какой должна быть техническая реализация реформ. Собственно социальный анализ исследует общественные отношения, определяющие характер взаимодействий на различных организационных уровнях, включая домохозяйства, местные сообщества и социальные группы. Здесь предпосылкой является осознание роли социальных и культурных норм в регулировании отношений внутри и/или между группами акторов35.
Какой смысл в проведении социального анализа? Дело в том, что вышеперечисленные его составляющие, будучи совмещенными с традиционным экономическим анализом, позволяют достичь значительной «прибавленной стоимости» при объяснении процессов и результатов реформ. Так, экономические подходы используют многочисленные инструменты для оценки выгод и издержек инициированных реформ, предсказывая поведенческие изменения вследствие, например, изменений цен и других независимых переменных. Социальный анализ дополняет экономический, используя по большей части качественные и аналитические инструменты и пытаясь объяснить менее предсказуемое воздействие политических, социальных и институциональных отношений на индивидуальное и групповое поведение по отношению и в связи с реформами. Социальный анализ может скорректировать то представление о выгодах и издержках реформ, которое мы получим исходя из чисто экономического анализа36.
Анализ распределительных воздействий реформ государственной полити-
35Подробнее см.: Holland J. Tools for Institutional, Political and Social Analysis (TIPS) for Poverty and Social Impact Analysis (PSIA). World Bank Publications. 2007.
36См.: Holland J. Op. cit. Р. 5.
43
и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России
ки на благосостояние различных групп и индивидов, особенно бедных и социально уязвимых, играет крайне важную роль при разработке и имплементации стратегий борьбы с бедностью в развивающихся странах, да и не только в развивающихся. В последние годы такой анализ получил название Poverty and Impact Analysis (PSIA), он все чаще используется для обоснования выбора адекватных стратегий и опций при проведении реформ политики в различных областях. Этот анализ может быть весьма полезным при решении следующих задач:
•определение связи между реформами и их воздействием на уровень бедности и социальную сферу;
•усиление позитивных эффектов реформ и, соответственно, сокращение негативных эффектов;
•оценка характера рисков при проведении реформ;
•определение компенсаторных и смягчающих мер и системы управления
рисками.
Отметим,чтоPSIA–этонепростонекаявещьвсебе(идлясебя).Этоподход,
который не только может использоваться, но и доказал уже свою работоспособность и полезность при выявлении распределительных воздействий реформ государственной политики в различных областях на благосостояние различных социальных групп.
Анализкурсовгосударственнойполитики,подобныйPSIA,можеткорректировать практическую деятельность реформаторов и до того, как эффект реформы проявится, и непосредственно во время процесса реформирования, и уже после завершения реформ. Так, анализ, проведенный до реформы, может повлиять на выбор ее стратегии, дизайна и тактики. В ходе имплементации мониторинг реформы и ее воздействий может способствовать оптимизации скорости реформы, достигаемых институциональных соглашений, а также необходимого усиления «напора» реформы (ее радикализации) или же, напротив, ее смягчения. Наконец, анализ, проведенный после окончания реформы, позволяет оценить наличные распределительные воздействия пакета реформ, что помогает аналитикам сделать прогнозы на будущее.
Анализ можно применять в отношении широкого спектра областей и секторов – в их числе торговая, бюджетная, земельная, пенсионная политика, политика в области образования и здравоохранения, сельскохозяйственные рынки, трудовой рынок, непрямое налогообложение и государственное цено образование, децентрализация. Некоторые «нерыночные» направления реформ, такие как децентрализация или реформа государственного сектора, будут более склонны к формированию прямых эффектов, в большей степени очевидных для институционального, политического и социального анализа. Однако предлагаемые ресурсами Мирового банка инструменты пригодны для выявления и рыночных, и нерыночных эффектов, как в силу самого характера непрямых (восходящих и нисходящих) воздействий реформ политики, так и в
44