Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 2. Издержки и риски политических реформ

институционализированных демократических государствах (либеральная демократия), несколько менее успешна система в сильных авторитарных государствах и наиболее проблематичной для экономики и государственного управления является политическая система в частично демократических и переходных (транзитных) государствах. Что же касается опыта демократии, то здесь зависимость носит следующий характер: в более молодых демократиях дела обстоят заметно хуже, чем в старых. Например, как показали Монтинола и Джекман, воздействие демократии на уровень коррупции существенно, но нелинейно16. Наиболее низким уровень коррупции будет в зрелых демократиях, во многих же автократиях уровень коррупции будет только чуть ниже, чем в государствах со средним уровнем демократии. В свою очередь, демократи­ зация на ранних этапах приведет к повышению уровня коррупции. Впослед­­ ствии, по мере развития процессов демократической трансформации, уровень коррупции снижается17.БекиХадениусвыдвинулигипотезу,согласнокоторой административная дееспособность государства есть результат двух типов управления и контроля: сверху (где авторитарные режимы работают лучше за счет иерархической структуры и репрессивного аппарата) и снизу (где успешнее демократии за счет широкого электорального участия и свободы СМИ). В наиболее уязвимой позиции оказываются государства со слабыми демократическими институтами: они утрачивают рычаги контроля сверху вниз (при разрушении авторитарного порядка утрачиваются его преимущества), институты же управления и контроля снизу вверх (демократические) работают недостаточно эффективно18.ВотличиеотБекаиХадениусаКифериВлайку

ключевым для объяснения считают не уровень демократии, а ее опыт: в моло-

дых демократиях политики не способны ни сформировать, ни взять на себя надежные обязательства в ходе избирательных кампаний19. Создание репутации надежного, честного и компетентного политика требует времени и действий, опосредованных устойчивыми политическими партиями. И если политики в зрелых демократиях этим временем располагают, то в молодых демократиях они будут более склонны извлекать выгоды из использования клиентелистских стратегий – включая коррупционные практики – вместо политики предоставления услуг и благ избирателям. Именно этим объясняется то обстоятельство, что молодые демократии недопоставляют так называемые нецелевые блага (всеобщее образование, надежные права собственности и проч.)

16См.: Montinola G., Jackman R. W. Sources of Corruption: A Cross-Country Study // British Journal of Political Science. 2002. N 32. P. 147–70.

17См.: Sung H. E. Democracy and Political Corruption: A Cross-national Comparison // Crime, Law and Social Change. 2004. N 41. P. 179−193.

18См.: Bäck H., Hadenius A. Democracy and State Capacity: Exploring a J-Shaped Relationship // Governance. 2008. N 21. P. 1−24.

19См.: Keefer P., Vlaicu R. Democracy, Credibility, and Clientelism // Journal of Law, Econo­ mics and Organization. 2008. N 24. P. 371−406.

35

и.бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

иперепоставляют целевые блага (рабочие места), а также являются более коррумпированными. В отношении взаимосвязи между экономическим ростом

идемократизацией анализ показывает, что, хотя в ходе транзита рост замедлен, в средней и долгосрочной перспективах рост стабилизируется на более высоком уровне20.

Вцелом исторический опыт свидетельствует о том, что процесс демократизации почти всегда сопровождается среднесрочными «неэффективностями»

исущественными рисками (неопределенностями) – то есть до какого-то момента непосредственные последствия демократизации негативны, – включая экономический рост, коррупцию, защиту прав собственности, инвестиционную привлекательность, конкурентоспособность, уровень преступности и т.д. Наша главная цель, однако, состоит в том, чтобы не просто еще раз подчеркнуть, что реформы – это всегда трудный и болезненный процесс, а попытаться определить факторы, замедляющие реформы на той стадии, где издержки максимальны.

J-кривая результатов экономических реформ

К настоящему моменту исследователи и практики накопили богатый опыт по анализу издержек экономических реформ. Исследователи пытаются определить, чтó одним странам помогло преодолеть издержки реформ, а другим помешало двигаться вперед. Почему одни страны справились с неизбежны-

митрудностямиреформ,адругиеотступили?21 Значимый вклад в исследования по данной теме внесли и российские экономисты22. Более того, одна из

20См.: Papaioannou E., Siourounis G. Democratisation and Growth // The Economic Journal. 2008. N 118. P. 1520−1551.

21См.: Bremmer I. The J-Curve: A New Way to Understand Why Nations Rise and Fall.

N.Y. : Simon & Schuster, 2006; Hellman J. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions // World Politics. 1998. Vol. 50, N 2; Desai R., Olofsgard A. Political Сonstraints and Public Support for Market Reform // IMF Staff Papers. 2006. N 53

(I). P. 92; Haerpfer C. W. Support for Democracy and Autocracy in Russia and the Commonwealth of Independent States, 1992−2002 // International Political Science Review. 2008. N 29. P. 411−432; Hassner P. Russia's Transition to Autocracy // Journal of Democracy. 2008. N 19. P. 5−15; Hoff K., Stiglitz J. After the Big Bang? Obstacles to the Emergence of the Rule of Law in Post-communist Societies // American Economic Review. 2004. N 94. P. 753−763; Mejía D., Posada C. E. Populist Policies in the Transition to Democracy // European Journal of Political Economy. 2007. N 23. P. 932−953.

22См., например: Polishchuk L., Savvateev A. Spontaneous (non)emergence of property rights // Economics of Transition. 2004. N 12. P. 103−127. Целый ряд работ посвящен трудностям выстраивания коалиций в поддержку экономических реформ, см.:

Yakovlev A. Interaction of Interest Groups and Their Impact on Economic Reform in Contemporary Russia // Working Papers of the Research Centre for Eastern European Studies, Bremen. 2003. N 51; Grigoriev L. Russian Modernization: Interests and Coalitions // Russia in Global Affairs. 2008. N 6. P. 8−26; Попов В. Сильные институты важнее скорости реформ // Вопросы экономики. 1998. № 8. C. 56−70.

36

Глава 2. Издержки и риски политических реформ

наиболее фундаментальных работ об издержках экономических реформ принадлежит именно российскому исследователю – Виктору Полтеровичу23. К сожалению, понимание издержек и рисков политических реформ до сих пор находится на гораздо более низком уровне. Подчеркнем еще раз: большинство публичных дискуссий о необходимости и желательности политических реформ в России игнорирует проблему издержек переходного периода. Подразумевается, в частности, что шаги в сторону демократизации и федерализации будут способствовать улучшению экономической и политической ситуации в стране в целом и в регионах в частности. Например, Константин Сонин утверждает, что обществоведы установили следующую зависимость: чем конкурентнее выборы, тем меньше коррупции. Поэтому для уменьшения коррупции в России необходимо увеличить возможности для политической конкуренции – «в нашем случае это означает вернуть выборы губернаторов и избрать новый парламент по одномандатным округам»24.

Еще одна иллюстрация. Отказываясь вдаваться в детали перехода к демократии («это выяснится в конкретном политическом процессе. Формулы из политологических учебников здесь не работают»), Егор Гайдар призывал российское руководство поскорей ввязаться в бой: «Важно принять стратегическую линию на демократическую трансформацию, а дальше решать конкретные политические и технические вопросы»25. В качестве необходимых шагов, по Гайдару, потребуется «демократизация режима, разделение ветвей власти, восстановление независимости прессы, реальных выборов, федерализма, независимости судебной системы – всего того, что позволяет обществу приспосабливаться к реалиям меняющегося мира»26. Правда, Гайдар добавлял, что «это путь непростой, его не пройдешь за несколько месяцев, но многие страны на этом пути преуспели»27.

Комментируя идеи Гайдара в эфире радиостанции «Эхо Москвы», бывший вице-премьер Олег Сысуев продемонстрировал еще больший энтузиазм: «Как ни странно, сейчас надо заняться решением политических проблем. Надо усилить шаги по демократизации общества, надо вернуться к рассмотрению проблемы федерализма, надо вернуться к рассмотрению проблемы предоставления компетенции, денег, свободы и расширения компетенции местного самоуправления». На вопрос ведущей: «И что, Олег Николаевич, политические сво-

боды сделают кредиты дешевыми для физических лиц?» – Сысуев ответил со-

23См.: Полтерович В.М. Элементы теории реформ : 2-е изд. М. : Экономика, 2011. URL: http://members.tripod.com/VM_Polterovich/

24Сонин К. Правила игры: непозволительная роскошь // Ведомости. 2009. 26 янв. URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2009/01/26/178501

25http://empedocl.livejournal.com/43639.html

26Гайдар Е. Развилка: России хватит революций // Ведомости. 2009. 16 июня. URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2009/06/16/200373

27Там же.

37

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

вершенно серьезно: «Вы знаете, да. Как когда-то демократия принесла колбасу на наши полки»28.

Игнорирование возможных издержек демократической трансформации со стороны ведущих экономистов не может не удивлять с учетом того, сколько внимания экономическая наука уделяет анализу соотношения издержек и результатов экономических реформ. В экономических исследованиях признается, что, приступая к экономическим реформам, правительствам следует готовиться к тому, что сначала положение дел в экономике будет ухудшаться

итолько потом может наступить улучшение. Так, экономисты предсказывали, что в посткоммунистических странах экономическому росту будет предшествовать сокращение объемов производства, рост инфляции и безработицы. Однако в действительности степень наблюдаемого экономического упадка в большинстве стран даже превысила прогнозы экономистов. Заметим, что социальные издержки и давление со стороны общества на реформаторов с требованием свернуть реформы считались ключевыми препятствиями для успеха

экономических преобразований. Хотя рыночные реформы в длительной перспективе должны были создать выгоды для всех граждан, ожидалось, что в начале реформ проигравшие в процессе изменений (а реформам неизбежно сопутствует сокращение государственных субсидий, закрытие убыточных предприятий, перевод скрытой инфляции в открытую форму и т.п.) сформируют мощную оппозицию. Адам Пшеворский еще в конце 1980-х выдвинул гипотезу, согласно которой в условиях демократии болезненные последствия преобразований в ряде посткоммунистических стран приведут к победе на выборах

иприходу к власти антиреформаторских или популистских сил, которые де-

факто свернут реформы29. Базируясь на этом аргументе, некоторые исследователи пришли к заключению о несовместимости одновременной либерализации экономики и демократизации политической системы. Для того чтобы противостоять нажиму со стороны противников рыночных преобразований, правительство реформ должно оградить себя от их политического давления,

аесли именно эти силы преобладают в обществе – то и от влияния общества в целом. Так, ссылаясь на примеры 12 стран Латинской Америки и Азии,

Хаггард и Кауфман утверждали, что «политическая изоляция» правительства

от политической оппозиции особенно важна в начале реализации проекта трансформации30.

Пшеворский обозначил основную проблему экономических реформ в посткоммунистических странах как болезненный спуск в «долину трансформации» для последующего подъема на «”высокие вершины” рыночной экономики».

28http://echo.msk.ru/programs/creditworthiness/598568-echo/

29См., например: Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М. : РОССПЭН, 2000.

30См.: Haggard S., Kaufman R. The Political Economy of Democratic Transitions. Princeton : Princeton University Press, 1995.

38

Глава 2. Издержки и риски политических реформ

Наглядно проблему можно проиллюстрировать с помощью графика J-кривой, на котором по вертикали отмечены показатели экономического благополучия населения гипотетической посткоммунистической страны, а по горизонтали – этапы трансформирования экономики от плановой до рыночной. По мере продвижения экономических реформ изменение экономического положения страны будет отражаться графиком кривой, очень напоминающим английскую букву J. Такая кривая иллюстрирует идею о том, что экономические реформы вызывают сначала трансформационные издержки и лишь после этого начинают приносить обещанные экономические выигрыши.

J-кривая положена в основу часто цитируемой работы Хеллмана, в которой

он проанализировал политику «частичных реформ» в посткоммунистических обществах31. Хеллман предложил оригинальное объяснение «основному парадоксу политической экономии реформ», который, по его мнению, заключается в следующем: если экономические реформы в конечном счете улучшают жизнь всех или большинства жителей страны, почему они настолько полити-

чески спорны, особенно в демократических системах? С его точки зрения,

трудности реформирования объясняются не только и не столько действиями тех, кто пострадал в процессе изменений, то есть «проигравших» от реформ. Более серьезная проблема заключена в «победителях», а точнее в «ранних победителях» в результате частичных реформ. Оказалось, что многих «ранних победителей» в процессе трансформации весьма устраивает ситуация половинчатых реформ, поскольку именно она позволяет им продолжать удерживать свои позиции и получать различные виды ренты как от государства, так и от

общества. Представители группы, выигрывающей от половинчатого характера

реформ, будут стремиться к сохранению сложившейся ситуации до тех пор,

пока она не перестанет приносить им выгоду. Поэтому, утверждал Хеллман,

только широкое политическое участие граждан в политическом процессе способно преодолеть опасные последствия давления «победивших» в пользу замораживания реформ, даже если при этом вырастет политическое влияние представителей группы «проигравших». И напротив, чем более «изолирован» от общества процесс принятия политических решений, тем большую власть получают те, кто стремится заморозить состояние частичных реформ во имя максимизации преимуществ от своего привилегированного статуса.

J-кривая результатов демократизации

Анализ проблем политической трансформации в сторону большей демократической открытости авторитарных обществ, весьма схожий с анализом издержек экономических реформ, был предложен Иэном Бреммером32. В своей книге, написанной в доходчивой форме и в какой-то момент даже ставшей бест-

31См.: Hellman J. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions // World Politics. 1998. Vol. 50, N 2.

32См.: Bremmer I. Op. cit.

39